De la deficiencia a la diversidad: análisis crítico del marco jurídico mexicano y los nuevos paradigmas del concepto de discapacidad
From impairment to diversity: critical analysis of the Mexican legal framework and the new paradigms of the concept of disability
Guillermo Ramírez-Rentería
https://orcid.org/0009-0003-5289-0471
Universidad Nacional Autónoma de México. México
Correo electrónico: mtro.guillermo.ramirez@gmail.com
Recepción: 16 de noviembre de 2023
Aceptación: 15 de abril de 2024
Publicación: 17 de septiembre de 2024
DOI: https://doi.org/10.22201/iij.24484881e.2025.52.18692
Resumen: La integración de las personas con discapacidad en México constituye un pilar fundamental para alcanzar un desarrollo inclusivo y fortalecer la participación ciudadana. Esta investigación hace un recuento del concepto de discapacidad, su medición histórica y los elementos constitutivos del marco jurídico mexicano. El argumento presentado sostiene que el marco normativo mexicano no se encuentra armonizado con las recomendaciones internacionales, complicando el diseño e implementación de políticas públicas y sociales. La estructura subsecuente abarca el concepto de la discapacidad, los planes nacionales de desarrollo y el marco jurídico mexicano, en función del marco internacional mediante un análisis crítico. Se concluye que el marco jurídico mexicano sobre discapacidad requiere armonizarse en torno al modelo social de la discapacidad.
Palabras clave: discapacidad, inclusión, desarrollo, justicia.
Abstract: The integration of persons with disabilities in Mexico is a fundamental pillar for achieving inclusive development and strengthening citizen participation. This research has an overview of the concept of disability, its historical measurement and the constituent elements of the Mexican legal framework. The argument presented suggests that the Mexican normative framework is not harmonised with international recommendations, complicating the design and implementation of public and social policies. The subsequent structure covers the concept of disability, national development plans and the Mexican legal framework in terms of the international framework through a critical analysis. It is concluded that the Mexican legal framework on disability needs to be harmonised around the social model of disability.
Keywords: disability, inclusion, development, justice.
Sumario: I. Introducción. II. El concepto de discapacidad y su medición en México y el mundo. III. Los planes nacionales de desarrollo en México. IV. El marco jurídico internacional en materia de discapacidad. V. El marco jurídico mexicano en materia de discapacidad. VI. Conclusiones. VII. Referencias.
I. Introducción
La discapacidad es un tema que se debe abordar constantemente en México a cuenta de su importancia para la inclusión de personas con diversidad funcional en la sociedad. El concepto de discapacidad ha ido cambiando a través del tiempo, pasando de ser un castigo divino hasta reconocerse como una limitante creada por una determinada organización social. Dicho lo anterior, la discapacidad puede entenderse como una situación resultante de la interacción de un sujeto con alguna diversidad funcional y el entorno que lo rodea. El entorno usualmente se vuelve inaccesible en función de las barreras arquitectónicas o culturales que enfrentan las personas con discapacidad. Como consecuencia de estas barreras, los organismos internacionales consideran que las personas con discapacidad son un grupo susceptible de caer en pobreza y permanecer en dicha situación.
En México, las leyes que buscan atender a la discapacidad son relativamente recientes. La Ley General de las Personas con Discapacidad fue emitida en 2005; la actual Ley General para la Inclusión de Personas con Discapacidad fue publicada en 2011. Mientras que la primera ley se basó en el modelo médico, la segunda se fundamentó en el modelo social. Sin embargo, estas no son las únicas leyes que regulan la discapacidad; se puede afirmar que no todas las regulaciones se basan en el modelo social de la discapacidad. Las leyes de salud, asistencia social, educación, seguridad social o desarrollo también son importantes para el tratamiento de la discapacidad.
Las leyes son la consecuencia de la forma en que se ha entendido la discapacidad en México evolucionando según los paradigmas sociales, influenciando la forma en que se mide. Por ejemplo, la discapacidad fue medida en 1900 a través de categorías negativas, como se menciona en la metodología de dicho censo (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2010). En el conteo de 1995 se reconoció que la discapacidad es parte del ser humano, por lo que es necesario hacer un análisis exhaustivo de la categoría de discapacidad con el fin de erradicar los prejuicios existentes en torno a esta (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001).
La atención por parte del Estado hacia las personas con discapacidad es reciente y tiene como antecedente al programa CONVIVE de 1995. A partir de la promulgación de la Ley General para la Inclusión de Personas con Discapacidad en 2011, cada administración debe presentar programas de inclusión nacionales. Sin embargo, los resultados de la implementación de los programas nacionales de inclusión no han sido los esperados. El Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas con Discapacidad 2021-2024 es la última estrategia al respecto de esta inclusión; sin embargo, como sus programas homónimos anteriores, no ha tenido resultados trascendentales.
El argumento del presente texto tiene como hipótesis que el marco jurídico mexicano referente a la discapacidad presenta inconsistencias en torno al modelo social de la discapacidad. El objetivo de esta investigación es realizar una revisión sistemática de las perspectivas sobre la discapacidad en México, fundamentadas en modelos teóricos, su medición y el marco jurídico del país. Para lograr el objetivo, se analiza la armonización de la legislación mexicana actual con respecto a los instrumentos internacionales que México ha firmado y ratificado y los planes nacionales de desarrollo que se han producido. Además, se hace énfasis en el papel del derecho al trabajo digno como un mecanismo de inclusión y como puerta de entrada al disfrute y ejercicio de los demás derechos.
II. El concepto de discapacidad y su medición en México y el mundo
El concepto que comienza a ser utilizado dar cuenta del fenómeno de la discapacidad, partiendo del modelo médico, es el de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Clasificación Internacional de Deficiencias Discapacidades y Minusvalías (CIDDM), publicada en 1980. La finalidad de esta clasificación era servir de guía para profesionales sanitarios, como médicos, fisioterapeutas, enfermeras, psicólogos entre otros. La CIDDM aborda el tema mediante tres ejes: deficiencia (impairment), discapacidad (disability) y minusvalía (handicap). Estos tres conceptos eran considerados como sucesivos, indicando que a la enfermedad le seguía la deficiencia, la discapacidad y, por último, la minusvalía (OMS, 1980).
La CIDDM definió a la enfermedad como “Una situación intrínseca que abarca cualquier tipo de enfermedad, trastorno o accidente”. La deficiencia fue definida como “La exteriorización directa de las consecuencias de la enfermedad y se manifiesta tanto en los órganos del cuerpo como en sus funciones”; la discapacidad se explicó como “La objetivación de la deficiencia en el sujeto y con una repercusión directa en su capacidad de realizar actividades en los términos considerados normales para cualquier sujeto de sus características”; y, por último, la minusvalía se definió como “La socialización de la problemática causada en un sujeto por las consecuencias de una enfermedad, manifestada a través de la deficiencia y/o la discapacidad, y que afecta al desempeño del rol social que le es propio” (OMS, 1980).
Las definiciones anteriores son propias del modelo médico de la discapacidad; esta última es solamente la exteriorización natural de la enfermedad. Estas definiciones no tomaron en cuenta otros conceptos relacionados a la discapacidad que la consideraban de una forma distinta, como la del impedido de la Oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos de Naciones Unidas (ACDH) y la Unión de los Impedidos Físicos contra la Segregación (UPIAS). La UPIAS fue una organización formada en 1972 con el fin de politizar la discapacidad en el Reino Unido, inspirada en los movimientos sobre derechos civiles y políticos de la época, y fue uno de los primeros actores que impulsaron el modelo social de la discapacidad, como menciona Goodley (2011).
La UPIAS definió a la discapacidad como
La desventaja o restricción para una actividad que es causada por una organización social contemporánea que toma poco o nada en cuenta a las personas que tienen deficiencias físicas (sensoriales o mentales) y de esta manera las excluye de participar en la corriente principal de las actividades sociales. (Union of the Physically Impaired Against Segregation, 1975)
La conceptualización de la discapacidad de UPIAS tomó en cuenta al sujeto colectivo, reafirmando que la discapacidad es la resultante de una organización humana, por lo que es susceptible de cambiar. La concepción social de la discapacidad de UPIAS, y la recepción crítica de la CIDDM, provocarían propuestas de revisión a dichos instrumentos. Los grupos de expertos y activistas, en conjunto con gobiernos, propondrían cambios que darían origen a la Clasificación Internacional de la Salud, la Discapacidad y el Funcionamiento (CIF) en 2001.
En 1993, el documento de las Normas uniformes sobre la igualdad de oportunidades para personas con discapacidad ya tendría una perspectiva diferente a la CIDDM, definiéndola como “Una persona que sufre restricciones en la clase o en la cantidad de actividades que puede realizar debido a dificultades corrientes causadas por una condición física, una condición mental o un problema de salud de largo plazo[...]” (Organización de las Naciones Unidas, 1993)1993.
Sin embargo, la CIF en 2001 ya delimitaba componentes constituidos de la discapacidad: a) funcionamiento: “Es un término genérico para designar las funciones y estructuras corporales, la capacidad de desarrollar actividades y la participación social del individuo”; b) discapacidad: “Es un término genérico que engloba las deficiencias en las funciones y estructuras corporales, las limitaciones, las limitaciones en la actividad y las restricciones en la participación social del ser humano”; y c) factores contextuales: “El entorno físico y social en el que las personas viven” (OMS, 2001, p. 9). Con estas definiciones, la CIF da cuenta tanto del modelo social como del marco teórico de sus definiciones.
Un hito importante fue la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD). La convención en su inciso E dicta que “La discapacidad es un concepto en evolución que surge de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras derivadas de actitudes y entornos que impiden su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás” (Organización de las Naciones Unidas, 2008). La Convención es, hasta nuestros días, un referente de los esfuerzos internacionales para la implementación del modelo social de la discapacidad.
El Informe Mundial sobre la Discapacidad de 2011, del Banco Mundial y la OMS, introduciría una perspectiva distinta sobre la discapacidad como parte importante de la existencia del ser humano. De acuerdo con el informe,
La discapacidad forma parte de la condición humana: casi todas las personas experimentarán algún tipo de discapacidad temporal o permanente en algún momento de su vida, y aquellos que lleguen a la vejez experimentarán dificultades crecientes en su funcionamiento. La discapacidad es compleja y las intervenciones varían según el contexto. (Organización Mundial de la Salud, 2011)
Los resultados de las dinámicas sociales han llevado a un cambio en la concepción de la discapacidad, y también han impactado en la Real Academia Española. Anteriormente, la definición aludía a una deficiencia para realizar actividades cotidianas; pero ahora se enfatiza el entorno social. La definición actual de discapacidad es la de una “Situación de la persona que, por sus condiciones físicas, sensoriales, intelectuales o mentales duraderas, encuentra dificultades para participación e inclusión social” (Real Academia Española, 2024).
1. Descripción de los modelos de prescindencia, médico y social de la discapacidad
La discapacidad se ha concebido, a lo largo de la historia, con el lente de los paradigmas sociales. Autores como Palacios (2015) entienden el surgimiento de modelos. Los modelos representan un pensamiento generalizado de un contexto histórico; sin embargo, estos modelos no existen en una línea recta, superados unos por otros, sino que prevalecen en distintos contextos de nuestra realidad. Incluso en las regiones de un mismo país, algunos modelos están más presentes que otros, y se reflejan en la forma en que se mide a la discapacidad y por el marco jurídico que la regula.
El modelo de prescindencia tiene su origen en la edad clásica y parte del medievo, coexistiendo con el paradigma de la caridad cristiana (Fuentes, 2002). El paradigma de la caridad cristiana considera a la discapacidad como un castigo divino; algo que hay que aceptar y padecer, y que aquellas personas en situación de discapacidad que no puedan producir bienes o servicios son prescindibles (Palacios, 2015, p. 12). El modelo médico o rehabilitador surge con la Modernidad y la racionalidad cartesiana. Tal modelo considera que la discapacidad es una consecuencia de una limitación física o funcional, por lo que las personas con discapacidad son consideradas como enfermas, anormales o minusválidas, entre otras categorías peyorativas adoptadas por la sociedad de la época. De acuerdo con esta premisa, las personas con discapacidad son sujetas de institucionalización y “cura”.
El modelo social fue la respuesta al modelo médico, y vendría a integrarse con la CIF. Dicho modelo considera a la discapacidad como una problemática de origen social, más que de origen individual, cuyo objetivo es la inclusión de aquellas personas a las que la sociedad excluye (Shakespeare, 2006). El modelo social tiene como enfoque pensar en las características de la organización social, ya que es esta la que discapacita a las personas que no se encuentran en el promedio funcional mediante las barreras sociales y arquitectónicas. Este modelo pone énfasis en la dignidad humana.
2. Análisis de los métodos y herramientas utilizadas para medir la discapacidad en México y en el contexto internacional
Una vez establecidos los modelos teóricos que configuran a la discapacidad y que orientan la construcción de datos, se procede a enumerar los esfuerzos estadísticos internacionales y nacionales, señalando el enfoque teórico que los sostiene. En 1988 las Naciones Unidas publicaron la Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre Impedidos (DISTAT) (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001). La base contenía datos de 95 países y fue publicada en 1990 (Organización de las Naciones Unidas, 1990). El Compendio DISTAT utilizó las definiciones de la CIDDM, y los datos demográficos que se buscaron recolectar fueron agrupados en dos. El primer grupo fue conformado por datos demográficos, socioeconómicos, hogar y familia, edad y sexo en zonas urbanas y rurales, nivel de instrucción, actividad económica, ocupación, industria y empleo. El tema del segundo grupo fue experiencia de la incapacidad, con las variables: presencia de una deficiencia adicional, edad en que comenzó, causa de la deficiencia, situación de la incapacidad, gravedad de la deficiencia/grado de incapacidad, ayudas utilizadas para reducir la incapacidad, servicios y tratamiento recibido y cuestiones relativas especiales a la incapacidad (Organización de las Naciones Unidas, 1990).
De acuerdo con DISTAT, en México de 1980, en el rango de 6 a 14 años, existían 2.8 % personas consideradas o que se identificaron como impedidas. Estos resultados no fueron comparables, debido a que los rangos de población variaban entre los países que reportaron sus resultados. Hubo países que contaron personas de 10 o más años, 15 o más años, todas las edades; o el caso de México cuyo rango fue único. El resultado de la diferencia de criterios fue que el porcentaje de personas impedidas discurría desde 0.9 % en Suiza hasta 19.9 % en Austria. Una medición importante fue la de Canadá en 1986, realizada bajo el enfoque de impedimento, cuya aplicación de preguntas generales daba paso a detallar la discapacidad mediante una encuesta focalizada. Finalmente, el documento expone la diferencia entre la codificación de las preguntas, así como las técnicas de selección de los países, y concluye que las tasas de impedimento no son comparables debido a las diversas fuentes de acopio, diseños, definiciones y conceptos utilizados y métodos de encuesta (Organización de las Naciones Unidas, 1990, p. 38).
La OIT también ha estudiado a la discapacidad con el fin de entender la situación laboral de las personas, teniendo como principales objetivos los obstáculos en el trabajo, alojamiento y actitudes dentro del mercado laboral. Para lograr tales fines, se ha buscado conocer el uso de auxiliares técnicos, el tipo de estos, ajustes necesarios para el trabajo, medios para acudir al trabajo, presencia de discriminación laboral, etcétera (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2017). La UNICEF, por su parte, ha desarrollado módulos de preguntas para detectar la situación de discapacidad en niños y niñas desde 2012, con rangos de edad de 2 a 4, de 2 a 17 y de 5 a 17 años. La CEPAL es otro organismo que ha indicado la imperiosa necesidad de generar datos que permitan dar cuenta de la realidad que viven las personas con discapacidad y no solamente contarlas. Como mencionan González y Ullmann (2019), se tienen como antecedente las recomendaciones de Naciones Unidas 4.194 y 4.198 de 2010 de incluir en los censos a las personas con discapacidad, sobre todo si no se tiene una encuesta especializada. Así mismo, la recomendación 4.207 de Naciones Unidas indica la necesidad de incluir respuestas graduadas y no dicotómicas, situación que se corrigió en el censo 2020 en México. Aun así, para ese momento sólo seis países habían seguido las recomendaciones: Argentina, Bolivia, Guatemala, México, Perú y Uruguay (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001).
De acuerdo con los resultados encontrados por la CEPAL en América Latina, un 14 % de la población experimenta algún tipo de discapacidad. Hoy en día los países continúan utilizando diversos enfoques para medir la discapacidad. Finalmente, la CEPAL indica que las estadísticas deben cumplir los objetivos de proporcionar información que permita elaborar diagnósticos; e identificar limitaciones para actividades de la vida diaria, grado de limitación, características demográficas, sociales y económicas de la población en situación de discapacidad, asignaturas todavía pendientes (González y Ullmann, 2019, p. 206).
3. La discapacidad y su medición en México
En México la discapacidad ha sido medida de diferente forma y bajo definiciones propias de su contexto histórico. En 1890 y en el censo de 1900 se midió el fenómeno de la discapacidad bajo el concepto de “defectos físicos y mentales”, situación se mantendría hasta el censo de 1940. Este censo sería el último que incluiría esta información, hasta el conteo de 1995 (Fuentes y Arellano, 2019), el cual sería un hito en la medición de la discapacidad en México, pues este censo presentaría un modelo teórico basado en la CIDDM, observaciones de la OMS, la OPS y de la sociedad civil.
En el censo de 1900, bajo la gestión de Antonio Peñafiel, se establecieron las estadísticas vitales y la periodicidad decenal del censo. La discapacidad se integraría por cuatro categorías, “ceguera, sordo-mudera, idiotismo y cretinismo”. A dichas categorías se sumaría en 1910 la “enajenación mental” (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001). El censo de 1920 fue levantado hasta noviembre de 1921, a causa de las secuelas de la Revolución mexicana; para este levantamiento se sumarían otras categorías. Entre las nuevas conceptualizaciones está la “incapacidad” para trabajar, y sus categorías serían: “Sordo, mudo, sordomudo, ciego, manco, cojo, tullido, jorobado, idiota o loco”, conceptos que se repetirían en los censos de 1930 y 1940. En el censo de 1940 la discapacidad ya no se relacionaba con un “impedimento” para trabajar, es decir, ya no se daba por hecho que los defectos físicos sugieren relación de causalidad con la “incapacidad laboral”. Sin embargo, este sería el último censo que incluiría a personas con discapacidad hasta 1995 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001).
Entre 1940 y el conteo de 1995 existieron otros esfuerzos vinculados a conocer la discapacidad. En 1943 existió un estudio estadístico, denominado La invalidez en el IMSS, 1943-1975, que abordó la cantidad de “pensiones por invalidez” de los derechohabientes del IMSS. Se contabilizaron 43,939 pensiones otorgadas desde diciembre de 1943 hasta febrero de 1975, describiéndolas por edad, sexo, diagnóstico, zona geográfica donde se otorgó la pensión y pensiones vigentes (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001). En 1954 se realizó un “Muestreo de lisiados profundos” en el Distrito Federal, aplicado por la Dirección General de Estadística de la Secretaría de Economía Nacional y por la Secretaría de Salubridad y Asistencia. La encuesta buscaba conocer el número de “lisiados profundos” y sus características en el Distrito Federal, aunque, de acuerdo con el INEGI, ninguna dependencia publicó resultados finales (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001). En 1964, se realizó la Primera Investigación Nacional de Enfermos Neurológicos y Psiquiátricos, realizada por la Dirección General de Neurología, Salud Mental y Rehabilitación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, que buscaba conocer la prevalencia de las personas con enfermedades psiquiátricas.
En el X Censo General de Población y Vivienda 1980 no existió pregunta que buscara identificar la discapacidad en los hogares y viviendas que visitaba. La única aproximación a la discapacidad incluida en el cuestionario fue relativa al trabajo, en su sección de “Información” en el apartado para personas de 6 a 14 años (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001). En 1982 se aplicó una encuesta denominada Encuesta Nacional de Inválidos, ejecutada por la Secretaría de Salud y motivada por el Programa de Acción Mundial para los Impedidos de 1982. De acuerdo con el INEGI, se registraron 40,245 personas, agrupadas en 260 categorías de causas; sin embargo, no es posible encontrar dichos resultados en línea.
En la tradición censal mexicana se han hecho conteos desde 1995 hasta 2005, con el fin de obtener datos entre los censos. El Conteo de Población y Vivienda 95 fue el primer censo que incluyó a la discapacidad en la categoría de “Hogares” (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 1995). La medición de la discapacidad con enfoque en el modelo social aparecería en este conteo y retomaría los debates sobre discapacidad surgidos a raíz de la CIDDM. La incorporación del término obedeció a la solicitud de un grupo de personas de identificar la discapacidad, causas, tipo de discapacidad y el impacto en la vida diaria. En el documento de presencia del tema de discapacidad se aclara que existía la necesidad de conocer el volumen de la población con limitaciones e impedimentos físicos, y se reconoce la complejidad de recabar dicha información, debido —entre otros motivos— a la confusión entre los términos debilidad e impedimento para los encuestados (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001, p. 60). Ese mismo año se buscaría levantar el Registro nacional de menores con discapacidad, por parte de la Secretaría de Educación Pública, DIF, INEGI y gobiernos estatales y cuyos resultados arrojaron que en 1995 había 2,728,045 menores con discapacidad.
La discapacidad, de acuerdo con la metodología del conteo de 1995, es “Toda restricción o ausencia (debido a una deficiencia) de la capacidad de realizar una actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal para un ser humano, como consecuencia de una deficiencia anatómica, fisiológica o psicológica” (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001, p. 26). La metodología ofreció una clasificación de las discapacidades y sus respectivas definiciones: a) lenguaje; b) visual; c) audición; d) neuromotora, y e) mental. Aun con sus limitantes, sería el primer gran esfuerzo real por dar cuenta de la realidad social de las personas con discapacidad en México. Al final del conteo se registró la información mediante una cédula de discapacidad, con el fin de ubicar geográficamente y conocer la cantidad de personas y sus características. La cédula debería servir como referente para que la Comisión Nacional del Programa Nacional para el Bienestar e Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad (CONVIVE) elaborara un directorio nacional de personas con discapacidad. El gran coordinador de la información para elaborar el directorio nacional fue el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
En el censo del año 2000, después de consultar a grupos de trabajo respecto al tema en 1997, se acordó integrar la variable de discapacidad de una manera más completa, elaborando un marco teórico y metodológico. La respuesta fue el documento titulado Presencia del tema de discapacidad en la información. La inclusión del tema se debió a diferentes actores de la sociedad civil, como la Confederación Mexicana de Asociaciones a favor de la Persona con Discapacidad Intelectual A. C. (CONFE), Asociación Pro Personas con Parálisis Cerebral I. A. P. (APAC), ARARU, ANDERI, Comité Internacional Prociegos I. A. P., CONADECURASIME, Discapacitados Mexicanos A. C., Discapacitados Visuales, Industrias de Buena Voluntad I. A.P. y Libre Acceso I. A. P., CANACINTRA, Cruz Roja, Fondo Unido Rotario A. C., Grupo de Estudios al Nacimiento A. C., Very Special Arts A. C., Radio UNAM y TC UNAM (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, 2006).
El documento metodológico sobre discapacidad aclaraba que “No existen discapacidades sino personas con discapacidad. Es fundamental considerar antes que nada a la persona con discapacidad como un ente sociopsicobiológico, ya que una misma condición repercute en formas diferentes de discapacidad en sujetos distintos” (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2001, p. 18). En este documento se menciona que fue constituida la Subcomisión del Sistema de Información sobre Población con Discapacidad, con el fin de establecer lineamientos para crear el Sistema Nacional de Información sobre Población con Discapacidad (SNIPD). Este sistema estaría compuesto por 27 organizaciones de personas con discapacidad, 13 organizaciones solidarias, 8 secretarías de Estado y 17 dependencias o entidades de la administración pública general, bajo la coordinación del INEGI. El SNIPD contemplaba la creación de cuatro subsistemas: salud, educación, trabajo y desarrollo social.
En el cuestionario ampliado del censo de 2000 podemos observar que el instrumento utilizado para medir la discapacidad se construyó bajo el concepto de limitación. A la persona se le preguntaba si tenía alguna limitación para moverse, caminar, usar brazos o manos; si requería de un aparato para oír, si era mudo, ciego o padecía retraso mental; también se buscaba determinar las causas de las limitaciones, es decir, si se trataba de una limitación congénita o derivada de alguna enfermedad, accidente, edad avanzada, etcétera. Se puede verificar que en el censo de 2000 se produjo un cambio de concepción y medición de la discapacidad, aunque no se tendría continuidad para el conteo de 2005 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2005); también, el cuestionario aplicado tendría un enfoque combinado de deficiencia y discapacidad (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2000).
En el censo de 2010 se registró nuevamente a la población con discapacidad a través de las variables de limitación y causa de limitación. Este censo toma algunas recomendaciones de Naciones Unidas como el centrarse en cuatro ejes: caminar, ver, escuchar y del conocimiento; de igual modo, se establecen tres propósitos principales que se pueden lograr de tener datos suficientes sobre este grupo de población: a) servicios accesibles como alojamiento, transporte o ayudas técnicas; b) situación social y de salud de la población con discapacidad, y c) evaluar la igualdad de oportunidades (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2010, p. 47). El censo de 2010 toma en cuenta por primera vez las recomendaciones del Grupo de Washington (GW) y la CIF sobre la elaboración de estadísticas de discapacidad. El objetivo del GW se convierte entonces en el objetivo del censo, el cual es la identificación de la limitación en la actividad cuya definición es: “Las dificultades que puede presentar una persona para llevar a cabo dichas actividades”. Con el fin de poder comparar datos a nivel mundial, se utilizan las categorías de: visión, audición, cognición, comunicación, movilidad y autocuidado (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2010, p. 50).
En el censo 2020 el modelo social, de acuerdo con el marco conceptual, fue el sustento teórico para la elaboración de las preguntas. La metodología no tuvo grandes cambios respecto del 2010. Sin embargo, ahora la pregunta para detectar si hay o no discapacidad sería en escala Likert con las siguientes opciones: “no tiene”, “lo hace con dificultad”, “lo hace con mucha dificultad” y “no puede hacerlo”. Igualmente sustituirían la pregunta de “poner atención o aprender cosas sencillas” por “recordar o concentrase”, y eliminarían la parte de la pregunta que indicaba: “¿tiene alguna limitación mental?”. Esto debido a que ahora hay una pregunta propia —a causa de las iniciativas sobre mejorar los sistemas de información sobre salud mental—, como lo menciona el artículo 72 de la Ley General de Salud y los objetivos ODS 2030, que señala: “¿Tiene algún problema o condición mental? (autismo, síndrome de Down, esquizofrenia, etcétera)”; mientras que la pregunta sobre la causa de discapacidad permaneció igual que en el censo 2010.
Los resultados del Censo 2020 en materia de discapacidad fueron los siguientes: 6,179,890 personas, lo que equivale a 4.9 % de la población, manifiesta tener alguna discapacidad; 53 % son mujeres, mientras que en 2010 eran 51.1 %. Las discapacidades más frecuentes siguen siendo, en primer lugar, caminar, subir o bajar, con 47.6 %, en comparación con 58.3 % en 2010. En segundo lugar, ver (aun usando lentes), con 43.5 %; mientras que en 2010 era cerca de la mitad con 27.2 %. En tercer lugar, oír (aun usando aparatos auditivos), con 21.9 %; mientras que en 2010 fue, como en el caso anterior, aproximadamente la mitad, con 12.1 %. Por lo tanto, podemos observar resultados muy dispares entre los dos censos, a pesar de que sus metodologías son muy parecidas (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2020).
III. Los planes nacionales de desarrollo en México
El tema de la discapacidad ha sido poco recurrente en los planes nacionales de desarrollo. La discapacidad ha tenido presencia de forma muy reciente con el programa CONVIVE de 1995, durante el sexenio de 1994-2000. Así mismo, ha sido un tema recurrente en el sexenio 2000-2006, pero sobre todo en los sexenios de 2006-2012 y 2012-2018. En la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador cuenta con un enfoque más sencillo que en el de sus predecesores; sus ejes de acción son los programas Pensión para el Bienestar y Jóvenes Construyendo el Futuro. A continuación, se revisarán los programas focalizados en personas con discapacidad, derivados de los planes nacionales de desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 buscó prestar atención en las personas con discapacidad mediante medidas para prevención de discapacidad, rehabilitación y plena participación en la vida social y desarrollo del país. El plan propuso tres ejes: 1) fomentar una cultura de dignidad y derechos humanos que promueva la inclusión; 2) diseñar medidas y programas que se apoyan en atención médica, educación y rehabilitación, y 3) revisar la legislación vigente para que los programas existentes se armonicen con el pensamiento inclusivo. El primer paso del plan fue crear el Sistema de Información sobre Población con Discapacidad y el Registro de Población con Discapacidad, recabando información para el diseño de políticas públicas. El plan planteaba objetivos como: a) pleno acceso a la educación, cultura, recreación y deporte; b) incorporación plena al mercado de trabajo mediante centros de capacitación y asesoría de proyectos productivos; c) obra pública accesible, y d) revisión del marco jurídico que permita superar las barreras sociales (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 1995). El Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporación al Desarrollo de las Personas con Discapacidad fue el programa que buscaría ejecutar las estrategias bajo el nombre de CONVIVE (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, 2017). Este fue el primer plan nacional de desarrollo que tomaría en cuenta a la inclusión de personas con discapacidad. Sin embargo, poco se puede encontrar sobre los resultados de esta estrategia.
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 2001, p. 49) menciona por primera vez a la discapacidad en el apartado 5 del área de Desarrollo social y humano, en el apartado de antecedentes. El documento indicaba que en México había 2.2 millones de personas con alguna discapacidad, quienes carecen de los medios adecuados para ingresar a escuelas, oficinas, fábricas o dependencias gubernamentales, no tienen ayudas técnicas que les permita superar estas barreras y sufren un gran nivel de discriminación. Esto da como resultado una intersección de características que disminuyen las oportunidades laborales, educativas y de inserción en el ambiente cultural y deportivo.
Las personas con discapacidad vuelven a aparecer en el punto 5.3.2 sobre Equidad e igualdad. De acuerdo con el plan, las personas con discapacidad están excluidas del desarrollo del país, por lo que es necesaria la promoción de políticas públicas de integración social, modificaciones al marco jurídico, el impulso a la participación de organizaciones de la sociedad civil especialistas en el tema, proyectos sustentables, y un registro nacional de la población con discapacidad (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 2001, p. 94). En este sexenio se crea la Oficina de Representación para la Promoción e Integración Social para Personas con Discapacidad (ORPIS), antecedente directo del Consejo Nacional Consultivo para la Integración de las Personas con Discapacidad (CODIS) y que más tarde daría origen al Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad (CONADIS), organismo encargado de elaborar la política nacional para las personas con discapacidad en armonía con la legislación vigente y con los planes nacionales de desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 2008, p. 24) menciona de manera efímera a las personas con discapacidad y no abunda en la conceptualización de la discapacidad. No obstante, sí aborda en el punto 3.6, sobre los Grupos vulnerables, la estrategia 17.6, centrada en la integración de las personas en actividades productivas y culturales. En el plan se habla por primera vez de la necesidad de apoyos focalizados y diferenciados dependiendo del tipo de discapacidad. Se argumenta la necesidad de tomar en cuenta el tipo de discapacidad para el diseño de políticas públicas y la armonización legislativa con las convenciones internacionales. Se indica la imperiosa necesidad de conocer más sobre este grupo poblacional mediante un censo. Se establece que el sistema de salud deberá ser incluyente, con énfasis en la accesibilidad de la infraestructura y transporte público. Indica la importancia de los estímulos fiscales para quienes contraten a personas con discapacidad. En general, en este plan se abordan más que objetivos y acciones concretas que en el anterior, aunque sin un marco teórico definido.
El Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad 2009-2012 (CONADIS, 2012a) tuvo los siguientes objetivos: a) propiciar un cambio de cultura en la población con enfoque de género, favoreciendo la igualdad de oportunidades; b) accesibilidad en espacios, servicios públicos, transporte y tecnologías de información y comunicación; c) derecho a la salud; d) calidad en la educación y oportunidades de acceso, permanencia, egreso en todos niveles y modalidades; e) políticas de inclusión laboral, autoempleo y capacitación; f) incorporación de la perspectiva de discapacidad en los programas de desarrollo social; g) derecho a bienes y servicios culturales y artísticos; h) participación en actividades físicas y deportivas, e i) favorecer el acceso a la justicia y el ejercicio de sus derechos políticos.
Este programa fue uno de los que más acciones concretas diseñó y a los que se puede dar seguimiento de sus resultados. Entre los logros alcanzados están el introducir cambios en las normas oficiales mexicanas, como la NOM-035-SSA3-2012 en materia de información de salud; NOM-015-SSA3-2012, sobre servicios de atención médica para personas con discapacidad, y la NOM-004-SSA3-2012, sobre el expediente clínico. También destaca el impulso a la creación de la cédula de personas con discapacidad; y aunque esta acción no se concluyó, sí se logró implementar el Programa de Credencial Nacional para Personas con Discapacidad, expidiendo la cantidad de 102,776 credenciales. Los resultados de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010 (ENADIS), donde las personas con discapacidad señalan al desempleo, discriminación y falta de autonomía como principales dificultades. El mayor logro de esta administración fue la publicación de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, el 30 de mayo de 2011, que vendría a abrogar a la Ley General de Personas con Discapacidad, la cual tendría un enfoque en el modelo social de la discapacidad.
Algunas acciones específicas que se realizaron en este periodo fueron: el mapa interactivo de la República mexicana, basado en la ENADIS 2010. Se realizaron esfuerzos para la creación del Registro Nacional de Personas con Discapacidad (RENADIS), aunque no se concretó y tampoco se implementó el Sistema Nacional de Información en Discapacidad (CONADIS, 2012b). Finalmente, se creó la Red Nacional de Vinculación Laboral, que incluso en el sexenio actual se utiliza y busca atender, rehabilitar, capacitar y colocar a personas con discapacidad en empresas.
Los resultados del plan en relación con la vinculación laboral tuvieron un gran inicio. Sin embargo, fueron cayendo progresivamente. La atención disminuyó de 14,674 a 3,277; la rehabilitación pasó de 1052 a 184; la capacitación pasó de 3,328 a 979, y la colocación de 2,465 a 580. En el caso del distintivo incluyente “Gilberto Rincón Gallardo”, otorgado a empresas con prácticas inclusivas, se pasó de 51 empresas en 2009 a 161 en 2012. Las personas con discapacidad empleadas pasaron de 858 en 2009 a 835 en 2012, manteniéndose prácticamente igual. Se realizó el Programa de Capacitación a Distancia para Trabajadores (PROCADIST), aunque no tuvo impacto, atendiendo casi a las mismas personas en 2009 y 2012. El Sistema Nacional del Empleo buscó que existiera contratación de personas con discapacidad en dependencias de gobierno, y aunque sí hubo algunas contrataciones, no existió una plena identificación de identidad de las personas ni sobre los criterios establecidos referentes a discapacidad (CONADIS, 2012b).
El Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018 estableció que había alrededor de 5.7 millones de personas con discapacidad en el país (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 2012, p. 9). Las estrategias de este plan fueron: la 1.1.5. “Promover una nueva política de medios para la equidad, la libertad y su desarrollo ordenado”, persiguiendo la eliminación de la discriminación. El punto 1.5.4., “Establecer una política de igualdad y no discriminación”, con el fin de promover una legislación acorde con la CDPD. La estrategia 2.2.4., “Proteger los derechos de las Personas con Discapacidad y contribuir a sus Desarrollo integral e inclusión plena”, mediante la estimulación temprana y rehabilitación, capacitación laboral y vinculación con el sector productivo. En la estrategia 3.2.1. se habla de “Ampliar las oportunidades de acceso a la educación en todas las regiones y sectores de la población”, indicando la necesidad de adecuación de infraestructura. Finalmente se anuncia el Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad.
El Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad 2012-2018 fue dirigido por el Consejo Nacional para el Desarrollo e Inclusión de Personas con Discapacidad (CONADIS) y presentado en abril de 2014 (CONADIS, 2014). El plan implementó el Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas con Discapacidad 2014-2018 (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 2015). El programa buscó la existencia de las condiciones que garantizaran el acceso, promoción, movilidad y estabilidad a un trabajo decente conforme lo establece la Ley Federal del Trabajo, implementando el distintivo “Empresa Incluyente Gilberto Rincón Gallardo” y realizando alianzas con diferentes sectores e instancias.
Los resultados fueron los siguientes: las empresas con distintivo incluyente pasaron de 597 en 2012 a 2,479 al final de 2017; también se implementó la NOM-034-STPS-2016, con el fin de fomentar dicha inclusión. Los centros de trabajo con el distintivo de “Empresa Incluyente Gilberto Rincón Gallardo” pasaron de 0.098 % en 2014 a 0.12 % en 2017 (Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2017). La estrategia “Abriendo Espacios” atendió a 48,715 personas con discapacidad, de las cuales 11,869 se colocaron en un empleo formal. Así, se pasó de 13 % del total de personas atendidas en 2013, a 37 % en 2014 y 39 % en 2015; aunque en 2016 y 2017 bajaría a 12 % y 13 % respectivamente. La Red Nacional de Vinculación Laboral para Personas con Discapacidad (RNVLPD) firmó un convenio con los gobiernos de Sonora y Nayarit, y con las universidades de Querétaro, Quintana Roo y Morelos. La población atendida a través de la RNVLPD, que gestionaba servicios de formación, capacitación y adiestramiento para el trabajo, pasó de 48 % en 2013, a 24.8 % en 2015, 29.8 % en 2016 y 42.9 % en 2017. La estrategia de sensibilización para empleadores, dueños de empresas, cámaras empresariales y organizaciones de la sociedad civil realizó sesiones para sensibilizar a 1,603 empleadores. La cooperación con organismos internacionales para la investigación en conocimientos científicos y técnicos sobre la discapacidad realizó la firma de tres convenios (Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2017).
De acuerdo con la ENADID 2018, no hubo prácticamente cambios en la población económicamente activa con discapacidad, con 38.5 % personas laborando, un porcentaje similar en 2014 al inicio del sexenio (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2018, p. 23). Se puede concluir que el Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas con Discapacidad 2014-2018 no logró el impacto que se proponía. Garantizar el trabajo digno para personas con discapacidad permite prevenir y atenuar el impacto de la pobreza y desigualdad, acceso al derecho a la salud, seguridad social y derecho a la vivienda. Finalmente, se puede verificar de manera documental que este plan, así como el del sexenio anterior, han sido los esfuerzos más cercanos y concretos para garantizar el derecho al trabajo de las personas con discapacidad, sin conceder que hayan sido suficientes ni eficaces.
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 es sustancialmente diferente a los anteriores, no sólo por la generalidad al adentrarse en las problemáticas del país, sino también por su brevedad (Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, 2019). El principal esfuerzo del plan es el Programa Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad, que apoya a niñas, niños y jóvenes de hasta 29 años con discapacidad permanente; aunque también beneficia a personas con discapacidad de 0 a 64 años, siempre que sean pertenecientes a pueblos indígenas y que se encuentren en situación de pobreza. El monto consistiría en 2250 pesos bimestrales, con un incremento a 2800 en 2023.
El Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas con Discapacidad 2021-2024 indica en su resumen ejecutivo que la STPS busca impulsar el trabajo digno a través de tres mecanismos: a) el Sistema de Acreditación de Buenas Prácticas Laborales y Trabajo Digno, conformado por el Programa de Verificación Laboral Voluntaria (PVLV); b) el Programa de Autogestión en Seguridad y Salud en el Trabajo (PASST), y c) el Distintivo en Responsabilidad Laboral (DRL), que consiste en el reconocimiento de los centros de trabajo que “excedan” con lo establecido en el marco jurídico respecto al trabajo digno (Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2021, p. 9).
Entre los resultados se encuentra la asesoría del DRL en inclusión laboral para 47 centros de trabajo en trece entidades; la contratación de 7223 personas con discapacidad en dichos centros; la elaboración de 36 materiales gráficos en cuestión de derechos humanos, económicos, sociales y culturales que serían publicados en 14 ocasiones en Facebook y Twitter; la evaluación a 922 personas con discapacidad con el fin de identificar su perfil y facilitar la vinculación a un empleo; la implementación de un taller virtual de sensibilización organizado por el IMSS. Por otro lado, la RNVL ha realizado 44 sesiones en 23 entidades, brindando atención a 1853 personas mediante apoyos de capacitación. Por su parte, el Sistema Nacional del Empleo logró colocar a 1492 personas con discapacidad; mientras que el Programa Jóvenes Construyendo el Futuro benefició a 3099 personas con discapacidad, de los cuales la mayor proporción (70.57 %) corresponde a discapacidad sensorial (Secretaría del Trabajo y Previsión Social, 2021, p. 18). En diciembre de 2021 el Senado de la República reformó el artículo 11 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, con el fin de promover el derecho de las personas con discapacidad al trabajo digno y a la igualdad de oportunidades en el empleo. Las políticas públicas han sido pocas, salvo la pensión para el bienestar que se menciona en el Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, es aún más complicado cuando queda acéfala la dirección del ente que se supone coordina estos esfuerzos. Esto debido a que, desde que inició la administración en 2019 y hasta septiembre del mismo año, la CONADIS quedó sin titular, retrasando el progreso de la entrega de beneficios. Adicionalmente, la percepción de una sola transferencia económica para tratar el tema de la inserción laboral y el verdadero ejercicio de derechos se concibe como incompleta.
IV. El marco jurídico internacional en materia de discapacidad
México es un país que ha firmado convenios y ratificados acuerdos en materia de discapacidad, por lo que es importante conocer los instrumentos relativos a la materia que le han dado forma al marco legal nacional, y que ahora son vinculantes, pues son el origen de conceptos como el de ajustes razonables, diseño universal o accesibilidad. Los instrumentos internacionales han logrado el reconocimiento de las personas con discapacidad como un grupo heterogéneo con gran diversidad, protocolos facultativos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, etcétera. A continuación se hace un recuento de los principales instrumentos internacionales.
1. Recomendaciones y Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
La Recomendación 99 de la Organización Internacional del Trabajo (1995) sobre adaptación y readaptación profesionales de inválidos consideró por primera vez la situación de las personas con discapacidad. La recomendación insta al Estado a crear centros de formación profesionales, la impartición de cursos de formación profesional, sensibilización a empleadores y ayuda financiera para organismos privados que promuevan estas prácticas. El Convenio Internacional del Trabajo núm. 111 (Organización Internacional del Trabajo, 1958) sobre discriminación en materia de empleo y ocupación, publicado en 1958 y ratificado en 1961, constituye un instrumento que buscó la eliminación de la discriminación laboral y la promoción de igualdad de oportunidades mediante políticas públicas. El Convenio 142 (Organización Internacional del Trabajo, 1975) sobre orientación y formación profesional para el desarrollo de recursos humanos, publicado en 1975 y ratificado por México en 1978, es un precedente en la adaptación de la enseñanza técnica profesional.
El Convenio 159 sobre readaptación profesional y el empleo (Organización Internacional del Trabajo, 1983a) instaba a revisar periódicamente la política nacional con el fin de buscar la integración y promover las oportunidades para trabajadores con discapacidad. La Recomendación 168 (Organización Internacional del Trabajo, 1983b) sobre readaptación profesional y el empleo en 1983 es heredera de la Recomendación 99 de 1955, e instruye a los Estados a aplicar todas las adaptaciones necesarias para garantizar una condición de empleabilidad con acciones como empleos protegidos, apoyos para talleres de producción y cooperativas, investigación sobre inclusión laboral, apoyo gubernamental, programas profesionalizantes, alfabetización y apoyo comunitario, especialmente en zonas rurales.
2. Pactos, normas y declaraciones
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Organización de las Naciones Unidas, 1966) tuvieron su origen en 1966, pero entraron en vigor hasta 1976. El tema de la discriminación se hace presente en el artículo 24 y 25 inciso C, donde se menciona el acceso a la igualdad de condiciones. En el artículo 26 sobre la eliminación de discriminación, y en el artículo 40, que insta a los Estados a presentar informes sobre avances en la progresión del cumplimiento de derechos ante las Naciones Unidas. La Declaración de los Derechos del Retrasado Mental (Organización de las Naciones Unidas, 1971) se enfocó en la promoción de mejores niveles de vida en cuanto a trabajo y desarrollo. La declaración enuncia algunos derechos como: la capacidad de goce de derechos en igualdad, atención médica y tratamiento físico, seguridad económica, vida decorosa, trabajo y ocupación útil, entre otras.
La Declaración de los Impedidos (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2005) es otro gran antecedente para los derechos de las personas con discapacidad. El “impedido” tiene derecho a que se le reconozca la capacidad de goce de los derechos sin discriminación, respeto por su dignidad humana, derechos civiles y políticos, ser beneficiario de medidas que le permitan autonomía, atención médica, rehabilitación, educación, seguridad económica, reconocimiento de todas sus necesidades, protección contra violencia o cualquier trato degradante, asistencia jurídica, y a ser informados de sus derechos. Las Normas Uniformes sobre Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad fueron publicadas en 1990 (Organización de las Naciones Unidas, 1993)1993. Es un instrumento que buscaba formular políticas basadas en la cooperación técnica y económica. El documento se integra de 22 normas que promoverían la igualdad de oportunidades, divididas en: a) requisitos para la igualdad de participación; b) esferas previstas para la igualdad de participación; c) medidas de ejecución, y d) mecanismo de supervisión. La Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 indicó en su punto seis “Los derechos de las personas discapacitadas”. El documento señala la universalidad de los derechos humanos, y hace énfasis en las personas con discapacidad y su deseable participación en todas las actividades de la sociedad. Motiva a los gobiernos a configurar un marco legal que permita el pleno disfrute de los derechos para las personas con discapacidad y eliminar los obstáculos que impidan su ejercicio.
3. Convenciones
La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (Organización de Estados Americanos, 2001) fue el primer instrumento internacional vinculante firmado por México. La convención se concentró en los conceptos de discriminación contra las personas con discapacidad definiéndolo como
Toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales.
En este instrumento el Estado se comprometía a adoptar medidas legislativas que buscaran eliminar la discriminación y propiciar la integración de personas con discapacidad.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006 es el documento más importante en el ámbito internacional respecto de los derechos de las personas con discapacidad. La convención reconoce a la discapacidad como un concepto dinámico y la define como “El resultante de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”. La convención reconoce el vínculo existente entre discapacidad y discriminación, pero también la diversidad de las personas con discapacidad. En el documento se muestra la preocupación por la interseccionalidad de las formas de discriminación, señalando el impacto en mujeres, niñas y niños con discapacidad. La convención muestra que las personas con discapacidad viven en mayores condiciones de pobreza debido a la discriminación (Organización de las Naciones Unidas, 2008).
La Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia fue un documento expedido en 2013. Este documento hizo énfasis en la discriminación y exclusión de las personas con discapacidad en los países parte de la Organización de Estados Americanos. El documento indica que la discriminación puede ser directa o indirecta. Mientras la primera es explícita, la segunda se produce por un criterio aparentemente neutro pero susceptible de poner en desventaja a determinadas personas. La convención señala que discriminación puede ser múltiple, y que dos o más características ponen en desventaja a las personas; esta situación sería retomada por Kimberlé Crenshaw acuñando el término de interseccionalidad.
V. El marco jurídico mexicano en materia de discapacidad
El marco jurídico mexicano que aborda la discapacidad se integra por un conjunto de leyes que van más allá de la Ley General de las Personas con Discapacidad (LGPD) y la actual Ley General para la Inclusión de Personas con Discapacidad (LGIPD). En el marco legal mexicano la discapacidad se aborda en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en los artículos relativos a los derechos humanos; mientras que la Ley General de Salud (LGS), que dota a la Secretaría de Salud de la tutela de la discapacidad, la Ley de Asistencia Social (LAS) y la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) tienen un impacto en la forma en que se regula a la discapacidad en México. A continuación se realiza un análisis de los artículos clave de las leyes referentes en materia de discapacidad.
La CPEUM es el instrumento que regula las dinámicas políticas, económicas y sociales del país. En la Constitución mexicana la discapacidad es mencionada una vez en el artículo 4o., referente al apoyo económico, el cual dicta que “El Estado garantizará la entrega de un apoyo económico a las personas que tengan discapacidad permanente en los términos que fije la Ley” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2024). Por su parte, la LGS ha sido históricamente la norma que ha tutelado a la discapacidad en México. El artículo 33 especifica que las actividades de atención médica son preventivas, curativas y de rehabilitación; en este último se menciona que se deben conducir acciones dirigidas a optimizar capacidades y funciones de personas con discapacidad, por lo que se puede identificar un pensamiento capacitista propio del modelo médico. En el artículo 59 se menciona que las dependencias y entidades del sector salud promoverán y apoyarán la constitución de grupos y asociaciones que tengan como objeto la prevención de enfermedades, accidentes, discapacidad y rehabilitación de personas con discapacidad. El artículo 73 ter señala que es necesario combatir los estigmas y la discriminación, mediante la realización de campañas de comunicación social con formatos accesibles, enfatizando una imagen respetuosa de la dignidad (Ley General de Salud, 2023).
En el artículo 172 se muestra que el gobierno federal contará con un organismo cuyos objetivos serán la asistencia social y la prestación de servicios sobre discapacidad. En este caso, el Sistema Nacional DIF es el organismo que se ha encargado desde su fundación de dar atención a grupos vulnerados. El artículo 173 define a la discapacidad como “deficiencia” y la última vez que se reformó este artículo fue en 2013. El artículo 174 indica que la atención en materia de discapacidad es: a) investigación sobre discapacidad y factores que la condicionan; b) participación de la comunidad en prevención de dichos factores; c) identificación temprana y oportuna de procesos físicos, mentales y sociales que puedan causar discapacidad; d) orientación educativa a la comunidad en general y a familias que tengan miembros con discapacidad; e) atención integral que incluya prótesis, órtesis y ayudas funcionales; f) facilidades urbanísticas y arquitectónicas, y g) educación y capacitación para el trabajo (Ley General de Salud, 2023).
La Secretaría de Salud es también la encargada de diseñar y promover normas oficiales mexicanas en materia de discapacidad y rehabilitación de discapacidad, según el artículo 175. De acuerdo con el artículo 177, la Secretaría de Salud promoverá en las entidades la creación de centros y servicios especializados sobre las diferentes discapacidades. En el artículo 178 se establece que se buscará conformar centros de investigación en discapacidad. La Secretaría de Salud, de acuerdo con los artículos 388 y 389, regula la expedición de certificados de discapacidad. En el artículo 389 bis 2 se establece que el certificado de discapacidad será expedido por profesionales en Medicina o por persona autorizada por la autoridad sanitaria. En el 389 bis 3 se indica que el responsable de expedir dicho certificado deberá notificarlo al Sistema Nacional de Información en Salud para el Registro Nacional de Población con Discapacidad. El certificado ha sido problemático para la identificación de beneficiarios para programas sociales y actualmente se ha expedido en el Diario Oficial de la Federación una iniciativa para su elaboración (Ley General de Salud, 2023).
La Ley del Seguro Social (LSS) busca garantizar el derecho a la seguridad social por medio del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). La discapacidad se menciona en el artículo 45, que señala que la existencia de la discapacidad no es causa para indicar el grado de incapacidad temporal o permanente ni las prestaciones del trabajador (Ley del Seguro Social, 2023). La Ley de Asistencia Social (LAS) define en su artículo 4o. a los sujetos de la asistencia social como aquellos que tienen derecho como sus familias, a causa de sus condiciones físicas, mentales, jurídicas, económicas o sociales a los servicios para su protección y su plena integración al bienestar. En su apartado V señala que las personas adultas mayores con discapacidad puedan ejercer patria potestad. El apartado VI hace mención de las “personas con discapacidad o necesidades especiales”, revelando su enfoque teórico del modelo médico (Ley de Asistencia Social, 2023).
En el artículo 27 se muestra que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) es el organismo mencionado en el artículo 172 de LGS. Las funciones del DIF, señaladas en el inciso d son
Prestar servicios de representación y asistencia jurídica y de orientación social a niñas y niños, jóvenes, adultos mayores, personas con alguna discapacidad, madres adolescentes y solteras, indigentes, indígenas migrantes o desplazados y todas aquellas personas que por distintas circunstancias no puedan ejercer plenamente sus derechos.
Esto muestra nuevamente que la norma hace una causalidad entre discapacidad y pérdida de derechos. En el artículo 29 se indica que en el diseño de programas y políticas públicas el organismo actuará en coordinación con entidades federales, estatales o municipales, promoviendo centros especializados en rehabilitación física, psicológica, social y ocupacional para personas con discapacidad. El organismo brindará accesibilidad a prótesis, órtesis y ayudas funcionales. El Sistema Nacional DIF ha sido uno de los organismos clave en garantizar el derecho a la salud en materia de rehabilitación.
La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (LFPED) fue una ley publicada en 2003, y reformada en 2022. Su objeto es prevenir y eliminar todas las formas de discriminación para dar cumplimiento al artículo 1o. de la CPEUM. En el artículo 1o. se menciona que la discriminación puede ser por múltiples motivos, entre ellos se encuentra la discapacidad (Ley Federal Para Prevenir y Eliminar La Discriminación, 2023). En el artículo 15 ter establece que las medidas de nivelación son aquellas que buscan la accesibilidad de todas las personas a la igualdad real de oportunidades, eliminando barreas físicas, comunicacionales, normativas o de otro tipo. En el artículo 15 quáter se indica que las medidas de nivelación incluyen ajustes razonables, adaptación de puestos de trabajo, diseño de comunicaciones oficiales en Braille o lenguas indígenas, intérprete de lengua de señas e indígenas. La LGIPD fue publicada en 2011 y significó un parteaguas en el paradigma de la discapacidad, pues adopta el marco de derechos humanos respaldado por el modelo social de la discapacidad. La ley establece en su artículo 6o. que el Poder Ejecutivo debe promover políticas públicas para personas con discapacidad, con el fin de cumplir los instrumentos internacionales. El Estado debe instruir a las dependencias públicas en dicho sentido, aplicar estímulos fiscales para quienes realicen acciones en pro de accesibilidad, participación de las personas con discapacidad en organizaciones de la sociedad civil, impulsar acciones afirmativas, etcétera (Ley General Para La Inclusión de Personas Con Discapacidad, 2023). En el artículo 7o. se establece que la Secretaría de Salud es la dependencia encargada de promover los derechos de las personas con discapacidad y de coordinarse con otras instancias para tal efecto. En este artículo se agregan un par de puntos: crear bancos de prótesis, órtesis, ayudas técnicas y medicinas, servicios de orientación, atención y tratamiento psicológico para personas con discapacidad.
En el artículo 11 se establece que la STPS es la encargada de promover el trabajo y empleo de personas con discapacidad, desarrollando acciones como eliminar la discriminación en contratación, continuidad y terminación de cualquier relación laboral; diseñar, ejecutar y evaluar políticas públicas para la inclusión laboral; elaborar e instrumentar un programa nacional para el empleo de personas con discapacidad; proporcionar asistencia técnica en materia laboral y discapacidad; revisar las NOM con el fin de garantizar los derechos de las personas con discapacidad. El artículo 12 instruye a la Secretaría de Educación Pública como promotora del derecho a la educación de las personas con discapacidad, estableciendo un Sistema Educativo Nacional inclusivo, sin discriminación, con mecanismos de atención especializada para niñas y niños con discapacidad; también la faculta para capacitar docentes, ejecutar programas educativos accesibles mediante libros en Braille y TIC, e incorporar al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología lineamientos que permitan la investigación y desarrollo de bienes y servicios que promuevan la accesibilidad.
En el artículo 35 se indica que las dependencias y entidades del gobierno federal, estatal y municipal, así como personas físicas y morales que realicen actividades dirigidas a las personas con discapacidad, en coordinación con la Secretaría de Salud, constituirán el Sistema Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de Personas con Discapacidad. Este sistema tiene como objetivo difundir derechos, promover convenios de colaboración, fortalecer mecanismos de corresponsabilidad, impulsar programas dirigidas a la mejora de la condición social de personas con discapacidad y prestar servicios especializados.
En el artículo 38 se crea el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad, cuyo objeto es establecer la política pública para las personas con discapacidad, fomentar y evaluar la participación de los sectores público y privado. El consejo es el encargado de coordinar y elaborar el Programa Nacional para el Desarrollo y la inclusión de las Personas con Discapacidad, promover los derechos humanos, publicidad y divulgación de documentos sobre discapacidad, promover accesibilidad, solicitar información a dependencias públicas y privadas, promover convenios internacionales, celebrar acuerdos de coordinación con organismos públicos y privados, promover la armonización de leyes y reglamentos nacionales con la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, promover la creación de NOM, presentar informes sobre avances en la materia.
VI. Conclusiones
En esta investigación se planteó el objetivo de determinar la armonización o coherencia epistemológica de las leyes mexicanas vigentes concernientes a la discapacidad, los modelos de la discapacidad y los instrumentos internacionales que buscan garantizar los derechos de las personas con discapacidad. Como punto de partida se puede asegurar que la ley que se ha ocupado con mayor profundidad de la discapacidad es la Ley General de Salud. Esta encomienda se estableció de iure en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1994. Sin embargo, la tutela de la discapacidad por parte de la Secretaría de Salud ha sido un hecho desde mediados de siglo XX, con el Hospital Infantil de México “Federico Gómez” o el Centro Nacional de Rehabilitación. La Ley General de Salud otorga a los médicos especialistas en Medicina física y rehabilitación, la potestad de diagnosticar la discapacidad y emitir los certificados de discapacidad. Pese a que esta situación no es problemática, sería recomendable el auxilio de profesionales de otras áreas, como sociólogos, antropólogos, juristas, psicólogos y fisioterapeutas, con el fin de caracterizar de forma óptima a la discapacidad y que no se quede sólo en un diagnóstico médico, sino en el diagnóstico de una situación social discapacitante.
Aunque la ley ha tenido grandes avances —como el de informar sobre la aplicación de los procedimientos diagnósticos y terapéuticos mediante consentimiento informado—, es importante subrayar que persiste en ella un claro corte capacitista en algunos artículos, por lo que sería conveniente que la tutela residiera en la CONADIS, mediante la Ley General para la Inclusión de Personas con Discapacidad. La Ley de Seguridad Social, encargada de garantizar este derecho, establece la no discriminación cuando una persona con discapacidad requiera de una incapacidad; también regula el tema de las pensiones y busca garantizar el derecho a la salud en su vertiente de rehabilitación mediante el Instituto Mexicano del Seguro Social. Las limitaciones en este caso son en cuestión de cobertura, pues sólo los hospitales generales de zona y los hospitales de alta especialidad del IMSS (pocos en las entidades) ofrecen el servicio de rehabilitación, mientras que las unidades de medicina familiar no cuentan con dicho servicio.
Respecto a la Ley General de Desarrollo Social, que busca garantizar el acceso a los derechos sociales, solamente menciona que todas las personas tienen derecho al desarrollo sin discriminación alguna. Sin embargo, esta ley no enfatiza la necesidad para grupos vulnerados. El desarrollo social, históricamente, hace hincapié en la necesidad de inclusión de grupos en situación de vulnerabilidad, pero esta ley ni si quiera toca el tema de forma superficial. Por lo tanto, se puede afirmar que es necesaria una reforma que integre a los grupos históricamente discriminados y excluidos, así como leyes secundarias que permitan la articulación entre diferentes instancias con el fin del desarrollo social. La Ley de Asistencia Social, que establece al SNDIF como el organismo de apoyo a los grupos vulnerados, es el sistema de apoyo público para personas con discapacidad más extenso del país, superando por mucho la atención del IMSS o ISSSTE, y cuenta con un modelo de atención propio desde un modelo social de la discapacidad. El lado negativo del sistema es la gran heterogeneidad de sus centros de atención, tanto por entidad como por municipio, en cuestión de servicios ofrecidos, infraestructura, equipo y profesionales calificados. De allí que sea necesario impulsar una reforma que aproveche la gran infraestructura de este organismo en el país, permitiendo subrogación de servicios de rehabilitación de otras instituciones como el IMSS, ISSSTE y servicios de salud de las entidades.
La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación se encarga de las barreras sociales y, por tanto, de los imaginarios colectivos en relación con la discapacidad. Esta ley es muy precisa en caracterizar como discriminación las barreras arquitectónicas, diseños no universales y la falta de ajustes razonables. Se puede afirmar que esta ley se basa plenamente en un modelo social con enfoque de derechos, y que tiene una gran potencialidad para una plena inclusión. El Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) es el organismo encargado de que todas las personas gocen de sus derechos sin discriminación, y que entre sus funciones se encuentran llevar a cabo acciones conducentes para prevenir y eliminar la discriminación; sin embargo, se encuentra con el mismo problema que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Las acciones para prevenir y eliminar la discriminación de CONAPRED consisten en recomendaciones que no son vinculantes, aunque se pueden promover denuncias penales colectivas en materia de discriminación.
La Ley General para la Inclusión de Personas con Discapacidad es la ley principal respecto al tema de discapacidad y la que cuenta con mayor armonía en consonancia con la legislación internacional. Entre los elementos positivos de esta ley es el establecimiento de la obligación del Poder Ejecutivo para presentar un programa dirigido a las personas con discapacidad en materia de desarrollo. La ley establece la necesidad de que las dependencias del Estado creen bancos de medicinas, prótesis, órtesis y ayudas técnicas. La ley insta a las diferentes dependencias a la ejecución de política pública sobre discapacidad, instruye a la STPS en la inclusión laboral, la SEP en política de educación inclusiva y señala el reconocimiento de la Lengua de Señas Mexicana (LSM) y el sistema Braille, así como la creación de la CONADIS. La CONADIS es un organismo que cuenta con representantes de las entidades federativas y con grupos de expertos; sin embargo, es un organismo que carece de presupuesto y no se le otorga un rol facultativo dentro de los reglamentos de otras dependencias. Esta es una crítica que fue esgrimida en el reporte de avances en cuestión de política para personas con discapacidad durante el sexenio del presidente Felipe Calderón y que sigue vigente.
En conclusión, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y la Ley General para la Inclusión de Personas con Discapacidad son las únicas leyes que se encuentran en armonía con la más reciente legislación internacional en materia de derechos humanos para personas con discapacidad. Las otras leyes que aluden a la discapacidad sufren de rezago en cuestión de conceptualizaciones y de un articulado que incluya a las personas con discapacidad de manera más específica para lograr el pleno goce y ejercicio de sus derechos. Finalmente, en relación con los Planes Nacionales de Desarrollo y sus Programas Nacionales para Personas con Discapacidad, se puede observar documentos extensos y basados en el modelo social desde el sexenio del 2006 y hasta el actual. Se puede verificar que el Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad 2009-2012 fue el primer plan que incluyó varios ejes de acción como la educación, el trabajo y empleo, la salud, etcétera, aunque sus metas no fuesen alcanzadas. Los programas nacionales en los sexenios del presidente Peña Nieto y López Obrador se enfocan en una sola esfera: el trabajo y el empleo, buscando estrategias similares.
Las metas del Programa Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad 2012-2018, no fueron alcanzadas e incluso los resultados fueron disminuyendo. El Programa Nacional de Trabajo y Empleo para las Personas con Discapacidad 2021-2024 sólo cuenta con el reporte de 2021 —y un reporte de 2022 que cita los mismos datos de 2021—, por lo que habrá que esperar los resultados del presente año para poder realizar comparaciones. Después de una revisión exhaustiva, se puede considerar que los planes nacionales de desarrollo y los programas que se desprenden de estos han sido insuficientes debido a: a) la falta de armonización de la legislación nacional con la internacional; b) la heterogeneidad entre las normas mexicanas, pues coexisten normas bajo el modelo médico y social; c) el gran peso que posee la ley general de salud en el tema de discapacidad; d) las nulas facultades de la CONADIS para incidir en otras dependencias; y e) la poca divulgación del tema entre la sociedad.
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Cómo citar
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Ramírez-Rentería, Guillermo, “De la deficiencia a la diversidad: análisis crítico del marco jurídico mexicano y los nuevos paradigmas del concepto de discapacidad”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, vol. 26, núm. 52, enero-junio de 2025, e18692. https://doi.org/10.22201/iij.24484881e.2025.52.18692
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Ramírez-Rentería, G. (2025). De la deficiencia a la diversidad: análisis crítico del marco jurídico mexicano y los nuevos paradigmas del concepto de discapacidad. Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, 26(52), e18692. https://doi.org/10.22201/iij.24484881e.2025.52.18692
