SUMARIO: I. Conflictos normativos. II. Significado y función del control de la constitucionalidad. III. Tipos de control de la constitucionalidad. IV. Determinación de la constitucionalidad en el proceso de eliminación de conflictos normativos. V. Consecuencias jurídicas de la declaración de inconstitucionalidad. VI. La acción de inconstitucionalidad en el derecho mexicano. VII. Conclusión.
I. CONFLICTOS NORMATIVOS
Para fines del presente análisis, se entiende por conflicto normativo todo problema de satisfacción de normas que derive de la posibilidad de aplicar a un mismo caso una o más normas cuyos significados no sean compatibles. Una definición tal permite hablar de distintas formas de conflictos y de solución de los mismos, incluso a través de medios de control de la constitucionalidad.
Se habla de compatibilidad, en virtud de que existen distintas maneras en que las normas se pueden enfrentar, por lo que no en todo caso de conflicto se tiene que verificar una contradicción en sentido estricto. En consecuencia, se puede decir que existen tipos diferentes de conflictos, a grandes rasgos se pueden agrupar en dos clases: conflictos de orden formal y conflictos de orden material.
Los conflictos que derivan de un problema formal son aquellos que tienen como resultado una norma "imperfecta" que puede ser derogada o declarada inválida, estos casos puede ser entendidos como una "infracción". La norma creada es resultado de una incompatibilidad de hecho con las normas que regulan el procedimiento previsto que se verifica durante su creación. De tal forma que la norma no es conforme a derecho y su validez puede ser cuestionada, pero en realidad no hay una contradicción entre las normas que regulan la creación y la norma creada. Esta forma de incompatibilidad puede ser revisada a través de los medios de control de la constitucionalidad adecuados.
En el caso de un conflicto material se puede hablar de un auténtico conflicto entre normas, porque se configura como una colisión entre sus contenidos, ya sea en el supuesto de hecho o en la consecuencia jurídica. Esto ocurre cuando dos o más normas tienen el mismo ámbito de aplicación, y sus "contenidos normativos" son incompatibles. En otras palabras, las normas en conflicto no pueden ser satisfechas al mismo tiempo, y el cumplimiento de una produce la vulneración de la otra.
Las conductas pueden diferir en el sentido en que son reguladas, como cuando la misma conducta es prohibida y permitida, o bien, cuando fácticamente no es posible la realización simultánea de los actos o las acciones prescritas, entonces se presenta un problema de contradicción entre los contenidos de las normas que no permite, por razones lógicas, la satisfacción de ambas.1
Los conflictos entre normas, principalmente en el caso de una contradicción, son además de un problema lógico y de racionalidad jurídica, una señal de disfuncionalidad del sistema que afecta su estabilidad. Es por esto que la función de los tribunales no se agota en el desarrollo de la Constitución. El balance entre el ejercicio de las funciones del Estado y la impartición de justicia son aspectos fundamentales de su carácter de órganos que ejercitan el control de las normas y deben proveer a la racionalidad en la elaboración y aplicación del derecho.
Los mecanismos de control de la constitucionalidad2 tienen como fin preservar la coherencia del sistema jurídico, proveyendo así a su eficacia. Esto se verifica, por una parte, a través de los controles abstractos que al constatar el enfrentamiento entre las normas, evitan su aplicación simultánea, y por la otra, a que los controles de carácter concreto sirven para superar los conflictos que en el marco de un sistema jurídico se producen afectando situaciones jurídicas específicas. El objetivo del control es asegurar la libertad de elección y desarrollo de las personas, garantizando el ejercicio de sus derechos fundamentales. De tal forma que el control opera como un sistema de vigilancia que posibilita la observancia de las normas y fortalece su eficacia.
II. SIGNIFICADO Y FUNCIÓN DEL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
En términos generales el control es entendido como la realización de actividades relacionadas con la revisión, verificación o comprobación de diversos tipos de objetos, como pueden ser actos o acciones, incluso normativos. Es por esto que en el ámbito jurídico el control se refiere al establecimiento de mecanismos tendentes a evitar el ejercicio abusivo o no conforme a derecho del poder, por lo que uno de sus principales objetivos es el control de las normas, tanto en los actos de creación como en los de su aplicación.
El control de las normas jurídicas se ejercita dentro de un marco de referencia de carácter normativo al que éstas pertenecen, es decir dentro del sistema jurídico, en el cual se establecen también las relaciones entre las propias normas jurídicas, elaborando así medios de control. Estas relaciones dependen de las reglas de funcionamiento de cada sistema jurídico. La posibilidad de controlar jurídicamente las conductas reguladas por la Constitución se torna en el punto nodal de la eficacia constitucional, reforzando así, su carácter obligatorio. Estos mecanismos sostienen la supremacía constitucional subordinando al legislador y a la ley a la Constitución, y produciendo a su vez un equilibrio entre los derechos fundamentales y la división del poder.3
La concepción del orden jurídico como un sistema escalonado en el que la norma superior determina los contenidos y procedimientos de creación de las normas inferiores es el presupuesto del control jurídico de las normas. De tal modo que, en virtud de su función, la Constitución se ubica como la norma suprema por ser la primera norma positiva del sistema, puesto que establece los procesos y órganos de creación, y los contenidos debidos de las normas inferiores, configurándose así en parámetro de validez formal y material del sistema jurídico.
La posibilidad de realizar un control de la constitucionalidad deriva de la concepción de la Constitución como una norma jurídica que produce efectos jurídicos plenos de manera autónoma. Esto implica que sus normas no requieren desarrollo posterior por el órgano legislativo para producir efectos jurídicos. En consecuencia, el cumplimiento de los preceptos constitucionales es obligatorio y, por ende, su trasgresión debe ser sancionada por tratarse de una conducta antijurídica. De esta eficacia inmediata de las normas constitucionales deriva la posibilidad de ejercer un control abstracto de normas, puesto que los derechos constitucionales pueden ser ejercidos aun en el caso de que la norma secundaria careciera de validez.
En otras palabras, las normas constitucionales gozan de una eficacia directa que además significa que los órganos que aplican el derecho deben tomar la Constitución como premisa de su decisión, tanto al aplicar, como al interpretar las normas constitucionales, pero principalmente al crear otras normas. La Constitución además de ser norma sobre normas, es una norma aplicable, es una fuente del derecho4 que regula la producción normativa, de ahí deriva la relevancia del control de la constitucionalidad. Por lo que la revisión de la conformidad constitucional de las normas es relevante sobre todo en los sistemas en que la proliferación de las fuentes ha sido causa de incertidumbre sobre el universo de normas que pertenecen al orden jurídico, y de la manifestación de conflictos normativos.
La fuerza normativa5 de una Constitución radica tanto en su capacidad de adaptación a los cambios que se producen en la realidad que regula, como en su permanencia. Pero su permanencia no se garantiza con su inmutabilidad sino en su aplicación, y se salvaguarda mediante el establecimiento de sistemas de control de la constitucionalidad de las normas, ya que así se impide la aplicación de normas que contravienen los contenidos de la norma suprema.
Pero la supremacía constitucional no solamente es un referente de su posición en el sistema jerárquico, sino un atributo que determina el modo en que las normas se relacionan con la Constitución y entre sí, así como entre las propias normas constitucionales, esta supremacía se afirma con la existencia de un sistema jurisdiccional de control de la constitucionalidad. De la posición jerárquica de la Constitución se sigue que las leyes que la contravengan son inconstitucionales, la consecuencia normativa de una incompatibilidad depende del sistema jurídico, pero este tipo de normas no deberían poder ser aplicadas.
De la naturaleza y función de la Constitución se sigue también que solamente en ella pueden establecerse las disposiciones relativas al control de la constitucionalidad, es decir, la creación de un órgano especializado, o bien la atribución de la competencia necesaria para resolver de manera definitiva las cuestiones sobre constitucionalidad, mediante el control de las normas jurídicas. Se trata de una forma de autocontrol que refuerza su supremacía en el sistema normativo.
La supremacía constitucional en su aspecto formal permite hacer una primera distinción entre la norma suprema y la legislación ordinaria, de tal manera que la forma de la norma, o en otras palabras, su proceso de creación o modificación, determina su naturaleza de constitucional. En su aspecto material, la supremacía se traduce en una obligación de adecuación o conformidad de la ley a la Constitución, de aplicarla en la determinación de situaciones jurídicas, y de interpretar el orden jurídico conforme a ella, lo cual hace posible el control de la constitucionalidad.
De modo que concebir la Constitución como la norma suprema del sistema jurídico, además de establecer su posición en el orden jurídico, determina su eficacia y su fuerza derogatoria, lo cual es sumamente relevante en los casos de cierto tipo de conflictos normativos6 y determinante para el control de la constitucionalidad. Por otra parte, vale la pena recordar que la validez de las demás normas que integran el sistema jurídico, aunque de manera mediata, también dependen de ella.
Se puede decir que la Constitución, al ser la norma suprema de un sistema jurídico jerarquizado, limita al legislador en el ejercicio de sus funciones. De su rango se deriva la necesidad de la conformidad de las normas a la Constitución, es decir, de no contravenirla. Así, la constitucionalidad de la ley depende de su adecuación a la norma suprema y será considerada válida en tanto no contravenga la Constitución. La conformidad constitucional sin embargo, no es graduable, es decir, o bien la norma es constitucional o no lo es. Lo que puede variar son la forma de incompatibilidad y los efectos de la declaración de inconstitucionalidad.
Que una norma sea constitucional significa que ha sido desarrollada conforme a los preceptos de la norma suprema, tanto formal como materialmente, por lo que la inconstitucionalidad de una norma deriva de la ausencia de dicha conformidad en uno o en ambos sentidos. Pero esto no se verifica de manera necesaria en la forma de una contradicción en el sentido lógico del término. Se puede tratar más bien de la no adecuación a las reglas procedimentales y de competencia, o bien de la elaboración de normas secundarias cuyos contenidos son diferentes a los constitucionales en la medida en que los derechos fundamentales son restringidos o su ejercicio es impedido, e incluso en relación con las normas de competencia cuando las disposiciones secundarias atribuyen potestades de una manera distinta a la prevista por la norma constitucional.
Esta conformidad es relevante en virtud de que la constitucionalidad de las leyes fomenta la seguridad jurídica y fortalece la eficacia del sistema jurídico. Por estas razones, los tribunales deben velar por la correcta aplicación de las normas jurídicas, lo cual se puede lograr mediante el establecimiento de controles dentro y fuera del Poder Judicial, pero especialmente mediante el control de la constitucionalidad.
III. TIPOS DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD
Como es bien sabido, existen diversos tipos de control de la constitucionalidad, sin embargo, en este caso me interesa analizar exclusivamente el control abstracto de normas para determinar la forma en que puede servir para evitar, o en su caso, resolver un conflicto normativo. El interés radica en que como numerosos autores lo han señalado, así por ejemplo Alchourrón,7 Hilpinen8 o Weinberger,9 los conflictos normativos se producen normalmente en relación con la aplicación de las normas a un caso dado, por lo que se podría considerar que el tipo de control adecuado para resolver conflictos es el concreto. De tal forma que cabe cuestionarse si los enfrentamientos entre normas se pueden producir en el plano normativo, es decir, sin que exista un caso específico al que las normas deban ser aplicadas, y en dicho caso averiguar cómo se producen.
El control abstracto funciona en primera instancia como un recurso contra leyes, entendidas éstas en relación con su rango normativo. En estos procesos se impugnan normalmente tanto vicios formales como materiales derivados del proceso de creación de la norma. En consecuencia, la resolución del tribunal que determine la inconstitucionalidad de la norma establece también los límites y el alcance de los efectos jurídicos de la norma en relación con su aplicabilidad. Sin embargo, en la solución de los conflictos normativos el objetivo primordial no es la revisión de la conformidad formal a la norma constitucional, sino de la material. Se podría considerar que el control de la conformidad formal es de constitucionalidad en un sentido restringido, ya que solamente verifica el acatamiento de las reglas de producción puesto que no se produce un enfrentamiento entre la norma impugnada y las normas constitucionales que regulan el procedimiento de su creación. Tampoco se puede hablar de una incompatibilidad, sino de una infracción de la norma procedimental; en consecuencia, la norma imperfecta no debe poder producir efectos jurídicos.
En el caso del control de la constitucionalidad de los contenidos, en cambio, si se debe producir una incompatibilidad entre ellos para que se pueda hablar de un conflicto entre normas. El aspecto más importante de este tipo de control es que las personas o los órganos legitimados para ejercitar la acción se percaten de la inconstitucionalidad de la norma, o mejor dicho, de la "posible contradicción" existente entre dos normas para que se dé inicio al procedimiento de revisión de la constitucionalidad de la norma en cuestión. La existencia de la contradicción o incompatibilidad será determinada por el órgano competente, por lo que basta con que la inconsistencia sea aparente para solicitar la revisión de la norma. El control abstracto implica impedir que en el caso de aplicación de las normas se produzca un conflicto normativo, por lo que se puede sostener que no resuelve un conflicto en relación con un caso particular, sino que evita que se verifique al eliminar la norma inconstitucional.
El control abstracto puede preverse como un control de carácter preventivo o a priori, lo cual es posible en virtud del principio de supremacía de la Constitución frente a las leyes. Se trata de un control directo, ya que la norma fundamental establece un autocontrol, circunscribiendo la actuación de los órganos públicos a la esfera competencial preestablecida con el fin de evitar conflictos normativos o limitaciones excesivas de los derechos fundamentales. El ejercicio de esta forma de control puede ser atribuido al Poder Legislativo o bien al Judicial aun cuando su objeto sea tan sólo un proyecto de ley, más que una norma.
Habermas señala que cuando una norma no puede ser aplicada coherentemente, es decir, conforme a la Constitución, se puede plantear una cuestión de control abstracto de normas. Pero según él, esta forma de control debe, por principio, efectuarse desde la perspectiva del legislador, ya que el control judicial sólo conduce al rechazo de las normas pero no a establecer mandatos al legislador.10 En otras palabras, un control abstracto puede eliminar el conflicto normativo, pero la autoridad judicial no puede substituir la norma declarada inválida, es más, en virtud del principio de separación de funciones, la autoridad judicial no debe solicitar al Legislativo la emisión de una nueva norma conforme a la Constitución. No obstante, no se podría hablar de una laguna en el sistema jurídico, ya que las normas constitucionales tienen eficacia inmediata.
También pueden preverse en el sistema jurídico medios de control a posteriori que tengan por objeto evitar que se produzca un conflicto entre normas, como sería un control de tipo abstracto, o bien, de restablecer el Estado del derecho vulnerado en la aplicación de normas no conformes a la Constitución, como por ejemplo mediante el juicio de amparo que es una forma de control concreto. En el caso del control abstracto, cuando la norma en cuestión ha entrado en vigor y pudo haber producido efectos, podría ser cuestionada por las dos vías, tanto por la de control abstracto como por la del concreto. El sentido de establecer un control de tipo abstracto es impedir la vulneración sistemática de las normas, depurar el sistema jurídico e impedir que se produzcan los efectos jurídicos que las normas inconstitucionales prevén. Se trata de una forma de control de mayor espectro, sin embargo, en el caso del control a posteriori la determinación de los efectos de la resolución respecto de las consecuencias jurídicas que se han producido es sumamente delicada.
El control abstracto de normas permite verificar la necesariedad de la colisión entre normas, sin que medie un acto de aplicación, por lo que al detectarse el problema de satisfacibilidad de las normas, la función del control abstracto sería la de impedir que la aplicación de las normas produzca situaciones de conflicto. De manera que se podría pensar que si el control abstracto no se realiza en relación con un caso específico, entonces se ocupa tan sólo de conflictos normativos "potenciales". Este término es utilizado por Weinberger,11 él parte del hecho de que la contradicción lógiconormativa se manifiesta cuando dos enunciados normativos condicionales bajo las mismas -o bajo condiciones lógicamente equivalentes- prescriben y prohíben la misma conducta. Para él, el conflicto es solamente potencial (o teórico) en tanto la condición no se cumpla, es o se vuelve actual sólo después de la realización de la condición.12 A pesar de la distinción, Weinberger considera que en cualquiera de los dos casos el conflicto debería ser evitado, aun cuando solamente en el caso de los actuales representa un problema de índole práctica. No obstante, se trata de una categoría relevante, ya que independientemente de su aplicación es importante percibir el problema de satisfacibilidad entre las normas. Los conflictos potenciales, dependiendo del sistema, de su gravedad y sobre todo de la necesariedad del conflicto, deberán resolverse por medio de un control abstracto, mientras que los actuales por vía de controles concretos. Weinberger agrega, un tanto en rechazo de la posibilidad de un control abstracto, que los conflictos entre normas pueden no producirse, ya que la contradicción entre enunciados normativos condicionales depende en ocasiones de las circunstancias, especialmente porque el cumplimiento de la condición puede no darse.
El sentido del control abstracto radica en que de producirse las condiciones previstas en las normas en conflicto, la inconsistencia en su aplicación se manifestaría de manera necesaria, de ahí la relevancia de identificar los conflictos potenciales. Es una forma de control preventivo que depende en gran medida de la interpretación que se haga de los preceptos en cuestión.
IV. DETERMINACIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN EL PROCESO DE ELIMINACIÓN DE CONFLICTOS NORMATIVOS
Parte del problema de la determinación de la existencia de un auténtico conflicto normativo se debe a que las normas no siempre son claras. Contravenir a la Constitución implica la falta de conformidad de un enunciado jurídico con la Constitución, por lo que resulta indispensable el análisis de la norma que se reputa inconstitucional para confrontarla con el contenido de los enunciados constitucionales que, se presume, infringe.
En virtud del rango de las normas, el control de la constitucionalidad tiene otro aspecto importante que es la determinación de los significados de la norma suprema. En consecuencia, para restringir y controlar este procedimiento, es que no todas las autoridades competentes para su aplicación están facultadas para interpretar las normas constitucionales.
La interpretación constitucional constituye un tipo especial de interpretación en virtud de su objeto, ya que la norma suprema es parámetro de referencia que sirve para determinar los significados de las demás normas del sistema jurídico. En virtud de su rango y su carácter fundante, los contenidos de sus disposiciones son los que presentan un mayor grado de indeterminación, la cual no siempre es intencional, sino que también puede resultar de una mala formulación lingüística o de deficiencias en el proceso de creación o modificación de la norma constitucional.
Durante la interpretación se atribuye un significado a la normas, y posteriormente se comprueba su conformidad o constitucionalidad, procesos que deben verificarse como parte del procedimiento de determinación de la existencia de un conflicto normativo. La dificultad relativa a la interpretación deriva no solamente de problemas de índole semántica y sintáctica, sino también del hecho de que ésta en ocasiones no es objetiva, por lo que Alexy señala que la interpretación además debe ser correcta. Para él, la pretensión de corrección significa principalmente que la decisión debe estar fundada coherentemente en el marco del sistema jurídico vigente.13
En un conflicto normativo, normalmente se trata más que de un problema de validez de las normas, de una cuestión de prevalencia, es por ello que Perelman señala que si existe un conflicto entre la ley y la Constitución, se impondrá uno u otro texto, pues se trata de una antinomia. Para él, el problema de las antinomias se presenta en toda su agudeza cuando las normas incompatibles son igualmente incompatibles y no existen reglas generales que permitan, en el caso concreto, otorgar prioridad a una u otra.14 Este no es el caso de un proceso de control abstracto de la constitucionalidad, ya que la Constitución goza en principio de la prevalencia frente a una ley, salvo en los casos de delegación o facultamiento expresos.
El proceso de determinación de la existencia de un conflicto normativo se complica por el hecho de que las normas pueden operar de distintas maneras, de tal forma que la simple determinación del significado de las normas no basta para establecer la forma en que la contradicción ha de ser resuelta. Siguiendo a Robert Alexy, las normas pueden dividirse en principios y reglas, la diferencia se refiere principalmente al modo en que las normas operan, sobre todo en caso de un conflicto. Para Alexy, los principios son 'mandatos de optimización' que pueden ser cumplidos en grados diferenciados, mientras que las reglas tienen un carácter definitivo, por lo que solamente pueden ser cumplidas o no.15 Hacer esta distinción repercute en el proceso de solución de un conflicto de normas, tanto en el caso del control abstracto como en el del concreto, y los métodos y las soluciones que mencionan a continuación son viables en ambos casos.
La inconstitucionalidad material puede indicar la existencia de una incompatibilidad e incluso de una contradicción entre los contenidos de las normas. En el caso de un conflicto entre dos reglas, una solución posible es introducir una cláusula de excepción que armonice las normas, pero esta posibilidad requiere que la autoridad esté facultada para integrar el sistema jurídico. La otra opción es eliminar la norma secundaria que es declarada inconstitucional, ya sea suspendiendo su aplicabilidad para el caso, o bien, eliminándola del orden jurídico vigente, impidiendo así su futura aplicación.
En el caso de que el conflicto se produzca entre principios, la solución no requiere de la eliminación de ninguna de las normas. La ley y la Constitución se enfrentan, pero el criterio jerárquico en el caso de los principios no es más que indicativo, la respuesta correcta depende del peso específico de cada principio en cada conflicto. La determinación sobre la supervivencia del principio legal que parece encontrarse en contradicción con la norma suprema depende de la valoración de diversas normas, incluso de algunas que no forman parte del conflicto. Este proceso de valoración de los intereses en juego, que ha sido denominado por Alexy16 como ponderación, establece la posibilidad de preservar las normas en conflicto al determinar su peso concreto en un conflicto, partiendo del supuesto de que abstractamente ambas poséen el mismo rango.
El conflicto radica en que por ciertas circunstancias determinadas no es posible satisfacer plenamente ambos principios de manera simultánea, pero no resulta conveniente eliminar ninguno de ellos. En estos casos procede la ponderación, por lo que uno de los principios va a ceder frente al otro en cierta medida dependiendo del peso que en la decisión les sea atribuido a cada uno, por lo que ambas normas siguen siendo válidas y vigentes, lo que varía es su eficacia en relación con el caso que produce el cuestionamiento. En el control abstracto, la interpretación sobre la prevalencia de los principios en conflicto debe tener una cierta permanencia, ya que se verifica de manera independiente a la aplicación y determina la relación entre estos principios para el caso de su futura aplicación simultánea.
Los predicados de constitucionalidad o inconstitucionalidad son atribuidos a los enunciados normativos, dependiendo de su conformidad a la Constitución. Los efectos de una declaración de inconstitucionalidad en un control abstracto son a pesar de existir distintos tipos de consecuencias jurídicas o formas de operar de los sistemas jurídicos, en principio iguales, ya que impiden la aplicación futura de la norma, ya sea eliminando total o parcialmente un enunciado o incluso un texto normativo completo, resultado que no se produce de manera frecuente.
La función creadora del órgano de control es total, cuando él mismo elimina y substituye la norma inconstitucional; es parcial, cuando envía una orden, ya sea con carácter vinculante o de recomendación al Poder Legislativo de modificar la norma que ha sido declarada inconstitucional. En ambos casos se trata de mecanismos de control interorgánicos que refuerzan el balance en la distribución funcional, por lo que no deben contemplarse como invasión en las esferas competenciales de los otros poderes, sino como formas de colaboración para la preservación de la coherencia y consistencia del sistema jurídico en aras de incrementar su eficacia.
V. CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Ahora es necesario distinguir la declaración de inconstitucionalidad de una norma respecto de sus efectos jurídicos, ya que al declarar la inconstitucionalidad del contenido de la norma, ésta puede ser afectada de distintas maneras, ya que puede determinarse que deje de ser aplicada, o bien que sea eliminada del orden jurídico. Los diversos sistemas de control de la constitucionalidad posibles prevén diversas consecuencias jurídicas a una declaración de inconstitucionalidad, de tal forma que, dependiendo del sistema que se utilice, las respuestas a un caso de conflicto de normas pueden ser distintas.
La teoría ha reconocido la existencia de dos grandes sistemas de control de la constitucionalidad: el difuso, que se utiliza en diversos países de América, y por esto también es denominado americano; y el concentrado, cuyos orígenes se encuentran en las tesis de Hans Kelsen, y ha sido aplicado principalmente en Europa. En el americano o difuso, todos los tribunales son competentes para comprobar la constitucionalidad de las normas, la consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad es generalmente la no aplicación de la ley al caso concreto, por lo que al no producirse la nulidad de la norma, sigue siendo válida y aplicable para otros casos. Normalmente este es el caso de los controles de tipo concreto.
En el sistema europeo o concentrado, en cambio, el control es competencia de un sólo órgano, un tribunal constitucional que puede estar facultado para derogar la norma con efectos erga omnes, es decir, para declarar su invalidez e incluso la nulidad de una norma. Para los representantes de la tesis de la nulidad ipso iure, las normas inconstitucionales son consideradas como nulas de origen, por lo que no requieren de una declaración de inconstitucionalidad, sino que bastaría con la constatación de tal hecho. De conformidad con dicha tesis, se podría decir que la consecuencia de la colisión entre la Constitución y la ley es la nulidad, por lo que dichas normas no serían válidas. Así, la nulidad se produciría automáticamente desde que la norma fuera expedida, y por lo mismo, no podría producir efectos jurídicos. Sin embargo, esta fórmula no es aceptada en los sistemas jurídicos vigentes en virtud del riesgo que representa, ya que produce incertidumbre sobre la existencia y obligatoriedad de las normas, minando así un principio fundamental como es el de la seguridad jurídica.
No obstante, en cualquier sistema en que existe la posibilidad de comprobar la constitucionalidad de las normas, la facultad de control del Poder Judicial respecto del Poder Legislativo se encuentra legitimada,17 por lo que se puede prever como consecuencia del proceso de control que las leyes inconstitucionales sean anuladas. De esta manera, se logra el más alto grado de control a la vez que el orden jurídico es liberado de normas inconstitucionales. La declaración de nulidad elimina la norma del orden jurídico, de tal forma que perderá su validez normativa y su aplicabilidad pro futuro. En el caso del control abstracto, los efectos que las declaraciones de nulidad pudieran producir en relación con las consecuencias jurídicas que se produjeron con anterioridad, deberán ser determinados por el juez de manera expresa cuando éste estuviese facultado para ello.
También cabe la posibilidad de prever un modelo intermedio de control de la constitucionalidad en el que un determinado tribunal, aunque no sea de constitucionalidad exclusivamente, ejerza el control y haga las declaraciones de no aplicación de las normas inconstitucionales. Las consecuencias jurídicas que se prevean a los medios de control regulados, pueden abarcar desde una declaración general, o bien, una parcial que determine que la norma es inconstitucional de manera específica, en virtud de condiciones particulares en relación con el caso al que no será aplicada.
Como se ha visto, las consecuencias jurídicas de los conflictos son diversas, y pueden ser extremas como la nulidad. Esta solución solamente debe ser admitida en casos críticos, como por ejemplo de extrema injusticia, tal como se hace en Alemania al aplicar la fórmula de Radbruch;18 o bien cuando la vulneración de los preceptos constitucionales es evidente, y se produciría de manera necesaria en cualquier caso de aplicación. Otras soluciones como la declaración general de invalidez de la norma producen la no aplicación general de la norma en lo sucesivo, dejando inalteradas las situaciones que pudieron ser creadas antes de dicha declaración. Finalmente, existe la posibilidad de establecer la invalidez de la norma, pero obligando a su aplicación en tanto se emite la nueva norma.19 Esta solución, sin embargo, deja abiertas demasiadas preguntas sobre la preservación de la seguridad jurídica y el principio de división de poderes.
De tal forma que las soluciones a los conflictos normativos se puede presentar desde dos perspectivas, una que se podría denominar externa o institucional que consiste en prever el control de las normas, sobre todo en el sentido de un control abstracto, puesto que se realiza de manera independiente a la aplicación de las normas, y una interna, que estaría más bien vinculada a los controles de tipo concreto, ya que se produce en el proceso de la argumentación que realiza la autoridad que resuelve el conflicto, tomando en consideración circunstancias particulares.
VI. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL DERECHO MEXICANO
La acción de inconstitucionalidad presenta dos peculiaridades, la primera radica en que su resolución permite declarar la invalidez de la norma que se impugna, aun cuando la determinación de los efectos de dicha declaración sea otra cuestión. El otro aspecto que distingue a esta forma de control de las otras previstas en nuestra Constitución es que se trata de una forma de control abstracto, lo cual se percibe tanto en la legitimación para el ejercicio de la acción como en el hecho de que no se requiere de la aplicación de la norma, ni de la existencia de agravios para ejercitarla. Es por ello que se puede considerar como una forma de control de la validez de las normas.
En cuanto a la consecuencia jurídica de la declaración, las resoluciones de la Suprema Corte sólo pueden declarar la invalidez de las normas impugnadas, cuando sean aprobadas por una mayoría absoluta (al menos ocho votos). De conformidad con el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, en los casos en que no se alcance dicha votación, el pleno de la Suprema Corte debe desestimar la acción y ordenar el archivo del asunto. En otras palabras, no se producen efectos jurídicos respecto de la norma impugnada, pero tampoco se puede considerar que por ello su constitucionalidad quede afirmada.
El procedimiento se encuentra regulado en la fracción segunda del artículo 105,20 sin embargo, para efectos del análisis de los conflictos entre normas, los detalles del procedimiento no son relevantes. No obstante, vale la pena señalar que se trata de un proceso peculiar en que los órganos legislativos pueden, aunque parezca paradójico, impugnar sus propias disposiciones.21 Este tipo de legitimación22 sirve para preservar el principio de distribución funcional, y así limitar el alcance de las funciones de control del Poder Judicial. Es un medio de control a posteriori que tiene como fin preservar la supremacía de la Constitución, que puede considerarse también como un control de tipo abstracto, ya que no requiere de la existencia de un agravio.
Para el estudio de los conflictos entre normas resulta de mayor interés el objeto de la acción de inconstitucionalidad que radica en plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución. El primer problema que se plantea en el primer párrafo de la fracción segunda de esta disposición es el significado del término contradicción, ya que puede ser utilizado en el sentido lógico de afirmación y negación simultánea, pero también puede referirse solamente a la incompatibilidad material o procedimental de las normas respecto de una misma cuestión jurídica. Hacer esta distinción es relevante principalmente en el último caso, ya que no se trata de una contradicción entre los contenidos de las normas, sino de un tipo de conflicto normativo que deriva de la vulneración de un regla procedimental.
Esto se debe a que en mi opinión, no toda forma de inconstitucionalidad plantea una contradicción entre las normas, aunque sí un conflicto, de manera que dependiendo del tipo de enfrentamiento de que se trate, se puede determinar si existe o no una contradicción.23 El análisis sobre la naturaleza de la inconstitucionalidad permite identificar la forma de incompatibilidad y comprobar que existen diversos tipos de conflictos de normas que no necesariamente implican la presencia de una contradicción. Así, por ejemplo, los casos de conflictos formales entre una norma y la norma jerárquicamente subordinada a ella no constituyen una contradicción, sino un defecto procedimental. En consecuencia, es posible afirmar que no toda inconstitucionalidad plantea una contradicción, aunque sí puede tratarse de un conflicto normativo. La existencia de una contradicción determina el tipo y forma de enfrentamiento entre las normas. En el caso de una "infracción",24 por ejemplo, la norma secundaria no infringe la Constitución, el vicio de la norma es causado por el legislador que no acata las reglas procedimentales. Se trata de un conflicto de orden formal más que de una contradicción, pero las normas no infringen por sí mismas el procedimiento.
Se puede hablar de una contradicción en sentido lógico cuando un enunciado se opone a otro, de tal manera que uno es verdadero y el otro falso simultáneamente. Pero como las normas no son enunciados y los predicados de verdad no les son atribuibles, deben ser calificadas más bien como válidas o inválidas. El conflicto se produce porque dos normas en conflicto pueden ser simultáneamente válidas para un caso, al menos prima facie, mientras que los enunciados que se contradicen no pueden ser ambos verdaderos en relación con una misma realidad al mismo tiempo. Un conflicto normativo indica que al menos una de las normas no puede seguir siendo válida para el caso en cuestión, ya que ambas conductas no pueden ser realizadas sin que una de las normas sea vulnerada.
Existen muchas formas de definir los conflictos entre normas, ya sea por su contenido (la conducta regulada), su carácter (el operador deóntico)25 o sus consecuencias jurídicas, de esta variedad de posibilidades surgen las múltiples definiciones de conflictos normativos o antinomias que existen en la doctrina. Esto se debe a que las normas pueden colisionar en más de una forma. Por ejemplo, al definir la antinomia, Perelman26 señala que ésta se produce ya porque se imponen dos obligaciones en sentido opuesto o porque una prohíbe lo que la otra permite, y por lo tanto, no hay medio de conformarse a una sin vulnerar la otra. Se puede decir que dicho autor define el conflicto a partir de una forma de oposición lógica, así el primer tipo corresponde a un conflicto de contenido, y el segundo, a uno de carácter; en ambos casos se manifiesta una forma de incompatibilidad entre las normas que no presenta de manera necesaria el carácter de una contradicción.
Otra indeterminación de tipo semántico, es que en el primer párrafo de la fracción II del artículo 105 se habla de la posible contradicción de una "norma general" y la Constitución. El significado de dicho término debería ser el de cualquier norma general, independientemente de quien sea el órgano emisor o el rango de la norma. Sin embargo, los incisos de dicha fracción legitiman para el ejercicio de la acción a órganos legislativos que hayan participado en su emisión, lo cual parece que limita la acción a normas con carácter formal de ley.27 Incluso en el caso del procurador general, éste solamente puede impugnar leyes y tratados internacionales, en virtud de lo cual el supuesto se cierra a normas con rango de ley, dejando un vacío en relación a la posible inconstitucionalidad de otro tipo de normas generales que no pueden ser impugnadas por esta vía, teniendo que recurrir a la interpretación o a otras vías de control cuando fuese posible.
En el caso de la materia electoral, la Suprema Corte es la única instancia para conocer de manera directa "la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución". Con ello se prevé que su competencia se restringe al aspecto jurídico y no al de carácter político. Sin embargo, en este párrafo tercero de la fracción segunda ya no se hace mención a una contradicción, sino a una "falta de conformidad", con lo que el alcance del control se amplía al aspecto formal, además del material.
Finalmente, vale la pena mencionar que por esta vía solamente pueden impugnarse las disposiciones recientes, ya que la acción debe ejercitarse dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, independientemente de su vigencia, por lo que se puede incluso llegar a impedir su entrada en vigor. Esto permite que la declaración de inconstitucionalidad pueda evitar que la norma cause perjuicios. No obstante, surge la duda sobre si es posible percatarse de la inconstitucionalidad en tan breve lapso de tiempo y de manera previa a la aplicación de la norma. En el caso de las normas inconstitucionales que ya entraron en vigor, debe establecerse en la resolución determinaciones específicas en relación con los actos de aplicación que se realizaron y los efectos que pudieron producirse, ya que la declaración no produce necesariamente la nulidad de los actos ya materializados. Es más, la ley dispone que solamente en materia penal y de conformidad con los principios previstos en la Constitución, la sentencia puede tener efectos retroactivos (artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
VII. CONCLUSIÓN
De conformidad con lo anteriormente expuesto, se puede decir que no todo enfrentamiento entre la ley y la Constitución implica una contradicción en sentido estricto. La determinación del significado del vocablo utilizado en el precepto constitucional implica el límite y alcance de la función de control prevista en dicha norma. La jurisprudencia no ha abordado de manera específica este problema, de tal forma que es posible encontrar una primera afirmación sobre la necesidad de la presencia de una contradicción,28 para posteriormente sostener que basta con expresar la contravención.29 En ambos casos, las resoluciones se referían a otros temas por lo que en esta cuestión no se abunda con la necesaria precisión.
Así, se podría considerar que solamente en los casos en que exista una contradicción en sentido estricto se puede proceder a la declaración de invalidez de la norma. De lo contrario, la acción de inconstitucionalidad debe ser desestimada, salvo en el caso de la materia electoral. De ser así, los vicios formales, por falta de competencia o errores en el procedimiento, no podrían ser revisados por esta vía, sino a través del juicio de amparo, la consecuencia inmediata de ello es que no se puede producir la declaración de invalidez de la norma, sino solamente la inaplicación en relación con el caso en que se suscitó el cuestionamiento sobre su constitucionalidad. Pero si el objeto de establecer esta forma de control era la de implementar un forma de depuración del sistema, entonces el significado del término contradicción debe ser interpretado de otra forma, o bien, debe reformarse el precepto para establecer con precisión su significado y alcance.
Por último, de la lectura de la fracción segunda del artículo 105 constitucional parecen inferirse dos procedimientos: uno que permite cuestionar la contradicción material de las leyes en general, y otro por el cual se pueden impugnar las contradicciones materiales, así como las incompatibilidades formales de las leyes electorales. La distinción hecha en el precepto constitucional parece intencional, la interpretación de su significado se da en el ejercicio de esta función por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De cualquier forma es posible concluir que este precepto constitucional prevé un auténtico mecanismo de control abstracto de los conflictos normativos.
*Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Notas:
1 Siguiendo el principio lógico de no contradicción se podría decir que los contenidos de dos o más normas no tienen la posibilidad de ser satisfechas, cuando la realización simultánea de las conductas prescritas no es lógicamente posible.
2 Sobre los tipos de control consultar el capítulo II, en Huerta Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder político, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.
3 Sobre los elementos que conforman la estructura de una Constitución, véase Huerta Ochoa, Carla, "Constitución y diseño institucional", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, nueva serie, año XXXIII, núm. 99, septiembre-diciembre de 2000, pp. 1085-1114. En el citado artículo se concluye que una Constitución contemporánea se conforma por dos sistemas de ejes que se interrelacionan y que configuran la estructura constitucional, es decir, por el primario integrado por los derechos fundamentales, la división del poder y el control de la constitucionalidad, y por el secundario, que se configura por sus referentes o complementos que son: el modelo económico vigente, los procesos de participación en la toma de decisiones y el sistema de fuentes, pp. 1093-1097.
4 Otto, Ignacio de, Derecho constitucional y sistema de fuentes, 2a. ed., Barcelona, Editorial Ariel, 1989, pp. 76 y ss.
5 Hesse, Konrad, "La fuerza normativa de la Constitución", Escritos de derecho constitucional, 2a. ed., trad. de Pedro Cruz Villalón, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 59-84.
6 El tema sobre los conflictos normativos ha sido abordado previamente en agosto de 1997 en el XVIII Congreso Internacional sobre Filosofía del Derecho y Filosofía Social, ponencia publicada posteriormente con el título "Sobre la naturaleza jurídica de la inconstitucionalidad", Actas del XVIII Congreso Mundial de la IVR (Buenos Aires, 1997), Alicante, España, DOXA, núm. 21, vol. II, 1998, Cuadernos de Filosofía del Derecho, pp. 219-228.
7 Alchourrón, "Conflictos de normas y revisión de sistemas normativos", en Alchourrón y Bulygin, Análisis lógico y derecho, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 292.
8 Según Hilpinen, un sistema normativo no necesita ser formalmente inconsistente para generar conflictos normativos, pues éstos pueden depender de circunstancias contingentes; Hilpinen, "Normative Conflicts and Legal Reasoning", en Bulygin, E. et al. (eds.), Man, Law and Modern Form of Life, Dordrecht-Boston-Lancaster, D. Reidel Publishing Co., 1985, pp. 191, 194.
9 Weinberger, Norm und Institution, Viena, Manzsche Verlags-und Universitätsbuchhandlung, 1988, pp. 65 y ss.; id., Rechtslogik, 2a. ed., Berlín, Duncker und Humblot, 1989, pp. 242 y ss.
10 Habermas, Jürgen, Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de la teoría del discurso, Madrid, Editorial Trotta, 1998, p. 335.
11 Weinberger, Rechtslogik..., cit., nota 9, pp. 242 y ss.; id., Norm..., cit., nota 9, p. 65.
12 Al referirse a la condición, Weinberger puede estar refriéndose tanto a la materialización del supuesto como al cumplimiento de la condición de aplicación a la que se refiere Von Wright. Véase Wright, Norma y acción, Madrid, Tecnos, 1979, pp. 87 y ss.
13 Alexy, Robert, Teoría de la argumentación jurídica, trad. de Manuel Atienza e Isabel Espejo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 209 y ss.
14 Perelman, Chaïm, La lógica jurídica y la nueva retórica, trad. de Luis Diez-Picazo, Madrid, Editorial Civitas, 1988, p. 59.
15 Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, trad. de Ernesto Garzón Valdés, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1993, pp. 86 y 87.
16 Ibidem, p. 90.
17 Según Carl Schmitt, el origen del derecho de control judicial no radica en ningún tipo de superioridad respecto de la ley o el legislador, sino en una "especie de situación de necesidad" que deriva del hecho de que existen preceptos legales que se contradicen, y el juez debe adoptar una resolución. Sin embargo, señala que para la decisión, el juez se refiere a la aplicación de la norma, ya que no puede negarle su validez, sino simplemente determina la no aplicación de la norma en relación con un caso concreto. La resolución se ocupa así más bien de la vigencia de la norma, y establece en el caso de colisión la aplicación directa de la Constitución. El control de la constitucionalidad entonces deriva de un conflicto material entre normas, de manera que se debe comprobar si las leyes están de acuerdo o no con los contenidos de los preceptos constitucionales, Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, trad. de Manuel Sánchez Sarto, Barcelona, Editorial Labor, 1931, pp. 21, 30 y 31.
18 La fórmula elaborada por Radbruch es utilizada por el Tribunal Constitucional alemán como una forma de superar una contradicción entre justicia y la pretensión de validez del derecho positivo; Radbruch, Gustav, "Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht", Rechtsphilosophie, 4a. ed., Stuttgart, K. F., Koehler Verlag, 1998, pp. 347-357.
19 Se puede citar como ejemplo, el caso en el que el Tribunal Constitucional alemán declaró la inconstitucionalidad de la ley sobre salarios, pero no declaró la nulidad de la norma, de tal forma que la ley declarada inválida siguió produciendo efectos en tanto se emitió la nueva ley; véase decisión del 11 de junio de 1958, 8 BverfGE 1, 1959, pp. 19 y 20.
20 El procedimiento ha sido descrito previamente de manera más detallada en Huerta Ochoa, Carla, "El control de la constitucionalidad. Análisis del artículo 105 constitucional", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, nueva serie, año XXXI, núm. 93, septiembre-diciembre de 1998, pp. 713-739. Aun cuando numerosos artículos que explican con detalle los mecanismos de control previstos en el artículo 105 han sido escritos, no son abordados en el presente estudio, dado que el objetivo del presente apartado es analizar la cualidad de este procedimiento como de solución de conflictos entre normas, exclusivamente.
21 Se trata de la prerrogativa de una minoría legislativa que no depende de la forma en que votaron durante el proceso de elaboración de la norma. Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido de manera genérica, aún cuando la tesis se refiere a legisladores estatales, que haber votado en contra de la disposición que se cuestiona no constituye un requisito procedimental; "Acción de inconstitucionalidad. Los diputados que conformen el treinta y tres por ciento de la integración de una legislatura estatal tienen legitimación para promoverla, aún cuando no hubieran votado en contra de la norma general impugnada", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. XIII, marzo de 2001, tesis: P./J. 20/2001, p. 448.
22 Con el objeto de proteger el interés público, el órgano reformador legitimó además al procurador general de la república, y en materia electoral a las dirigencias de los partidos políticos registrados conforme a las leyes electorales estatales y federal (artículo 105, fracción II, incisos c y f de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
23 Según Perelman, en un sistema de derecho se presenta una "antinomia cuando en referencia a un caso concreto, existen, en el referido sistema, dos directivas incompatibles, a las cuales no es posible ajustarse simultáneamente, bien porque se imponen dos obligaciones en sentido opuesto o porque una prohíbe lo que la otra permite y no hay, por tanto, medio de conformarse a una sin violar la otra". Así entendidas, las antinomias se producen cuando la aplicación de una o varias normas conduce en una situación dada, a directivas incompatibles; Alexy, Robert, Teoría de la argumentación..., cit., nota 13, pp. 57 y 58. Sin embargo, Perelman no se refiere necesariamente a una contradicción entre sus contenidos.
24 En la tipología del artículo citado supra nota 6, este término corresponde a una forma específica de conflicto de tipo procedimental que surge de la vulneración de las reglas que regulan el procedimiento de creación de otra norma, de ahí su denominación como "infracción".
25 Estos términos son utilizados en la determinación de la estructura de la norma, por Wright, op. cit., nota 12, pp. 87 y ss.
26 Perelman, Chaïm, op. cit., nota 14, pp. 57 y 58.
27 En este mismo sentido, se ha expresado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis "Acción de inconstitucionalidad. Sólo procede en contra de normas generales que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. IX, abril de 1999, tesis: P./J. 22/99, p. 257. No obstante, en la tesis P./J. 16/2001 se argumenta en el sentido de que las Constituciones locales deberán ser consideradas como normas de carácter general y en consecuencia pueden ser impugnadas por esta vía, con lo que mediante esta interpretación se logra una ampliación del supuesto de hecho. "Acción de inconstitucionalidad. Es procedente para impugnar constituciones locales, al ser éstas, normas de carácter general y estar subordinadas a la Constitución Federal", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. XIII, marzo de 2001, p. 447.
28 "Controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Diferencias entre ambos medios de control", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. XII, agosto de 2000, tesis: P./J. 71/2000, p. 965.
29 "Acción de inconstitucionalidad. Para que se estudien los conceptos de invalidez, basta con expresar claramente la contravención de la norma que se impugna con cualquier precepto de la Constitución federal", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. XII, septiembre de 2000, tesis: P./J. 93/2000, p. 399.