La autonomía universitaria en el Sistema Nacional Anticorrupción

Publicado el 14 de febrero de 2019

Ulises Pacheco Gómez
Profesor de la Facultad de Derecho, Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo,
ulises_pacheco@uaeh.edu.mx

En enero de 2018 el juez primero de distrito en el estado de Hidalgo resolvió el juicio de amparo número 1353/2017, interpuesto por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo en contra de las reformas a su ley orgánica y a la Ley de Entidades Paraestatales, aduciendo violaciones a su autonomía, particularmente porque en esas reformas se le da un carácter de organismo público autónomo, ordenando la creación de un órgano interno de control y, además, que el titular del mismo sería designado por el Congreso estatal. La sentencia determinó sobreseer en una parte —actos del gobernador— y conceder la protección de la justicia federal en otra —actos del Congreso—.

La autoridad responsable, el Congreso del estado, interpuso el recurso de revisión, que fue radicado inicialmente en el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito; la quejosa promovió, a su vez, revisión adhesiva. El Tribunal Colegiado solicitó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación reasumiera competencia originaria, quedando radicado el asunto en la Segunda Sala.

El pasado 3 de octubre de 2018, la Sala resolvió por unanimidad el amparo en revisión 311/2018, confirmando la sentencia recurrida, por lo que la Justicia de la Unión amparó y protegió a la quejosa Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo, a la vez que dejó sin materia la revisión adhesiva.

Habiendo sido planteados diversos agravios por la recurrente, la resolutora los analizó, determinando que los mismos fueron infundados. Sin embargo, en este trabajo se busca destacar el tema de la autonomía universitaria y su relación con el Sistema Nacional Anticorrupción, por lo que los aspectos que no tienen relación directa con ello serán expuestos en forma somera y con la única intención de enmarcar el sentido de la resolución.

La ejecutoria analiza primeramente dos causales de improcedencia planeadas por la autoridad recurrente. Una causal aducida es que existió consentimiento tácito al no impugnarse la reforma a la Constitución local, relativa al sistema anticorrupción, que considera el origen de las reformas legales combatidas. Al respecto, la Segunda Sala determinó infundado el agravio porque la Universidad no se duele de la existencia del Sistema Nacional Anticorrupción, que es a lo que se refiere la reforma, sino de la posterior reforma a su ley orgánica, porque “[n]o fue la Constitución del Estado la que introdujo la figura de un contralor que audite las actividades sustantivas y adjetivas de la Universidad…” “…pues es la reforma a su Ley Orgánica lo que le produce un agravio personal y directo y justamente dicha reforma es la que … se combate”.

La otra causal de improcedencia propuesta por la recurrente fue en el sentido que debió sobreseerse por cuanto al artículo 4o. de la Ley de Entidades Paraestatales del Estado de Hidalgo, porque no existe agravio para la quejosa. La ejecutoria determina que no existe tal causal de improcedencia, por lo que fue correcto que el juez de distrito incluyera el análisis de dicho precepto en el estudio de fondo, como se podrá advertir a continuación.

Con relación al fondo, en el recurso principal se alegan cuestiones formales y sustantivas. Primeramente se señala que la sentencia recurrida carece de congruencia y de la debida fundamentación y motivación que toda resolución jurisdiccional debe observar, y que no se analizó el caudal probatorio ni se fijó correctamente la litis. Del análisis, la Segunda Sala estableció la inexistencia de tales violaciones formales, pues de la sentencia se advierte que el órgano jurisdiccional de primera instancia atendió lo dispuesto por el artículo 16 Constitucional al fijar adecuadamente la litis, estableció la certeza de los actos reclamados, precisó la legitimación de la quejosa, la procedencia de la impugnación de leyes autoaplicativas, analizó el tema de la procedencia del juicio y expuso abundantes motivos y fundamentos de la decisión de fondo. Asimismo, advirtió que las partes no ofrecieron mayores pruebas que las que acreditan su representación, razón por la cual no hubo caudal probatorio que valorar.

Previo a revisar los demás agravios de fondo, la ejecutoria abordó el tema de la autonomía universitaria, como aspecto toral de la sentencia recurrida, partiendo del texto de la fracción VII del artículo 3o. Constitucional, como base del principio de autonomía universitaria y que constituye la forma de protección y salvaguarda de los derechos para que las universidades públicas puedan cumplir con los fines que la propia Constitución les asigna, garantizando las condiciones básicas para su adecuado funcionamiento y que están conformadas con cuatro libertades; a saber: para establecer la forma de gobierno interno y los planes y programas de estudio, para decidir el destino de las partidas presupuestales y de los ingresos autogenerados, así como el orden jurídico universitario.

Estas libertades, sostiene la Suprema Corte, son indisponibles para su alteración y, por ello, el citado principio debe encontrar un equilibrio con otros de igual jerarquía: transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad social, que corresponden a los ejes en que gravita el esquema de anticorrupción, que, como se dijo, es uno de los argumentos de las autoridades estatales para producir los actos que les fueron reclamados.

Por cuanto a las libertades, se indica que el autogobierno impide que autoridades externas a la universidad sean revisoras de su quehacer sustantivo, pues deben estar libres de cualquier influencia, ideología, dogma o injerencia externa. E implica la existencia de mecanismos e instrumentos para que las autoridades universitarias tomen decisiones institucionales al interior y al exterior, con base en su normativa interna.

La libre disposición de su presupuesto, aunque es parte de su autonomía, no implica en forma alguna que soslaye el cumplimiento de las disposiciones y principios de transparencia y de rendición de cuentas. Tomando en consideración que sus bienes pueden provenir de fuentes públicas o particulares (legados, donaciones, aportaciones de dinero, cuotas, producción científica, tecnológica y artística, entre otros), estas últimas no son susceptibles de fiscalización estatal, pero los recursos púbicos que recibe sí lo son, lo cual es acorde con el orden constitucional, ya que la fiscalización permite verificar que, efectivamente, las aportaciones económicas que reciben del pueblo se destinan a los fines para las que fueron otorgadas, sin que se haga un uso inadecuado o se incurra en desvío de los fondos relativos.

Así pues, considerando como premisa lo anterior, con relación al fondo, la Segunda Sala sostuvo los planteamientos que se refieren a continuación.

La recurrente planteó que la inclusión de órganos internos de control en los organismos autónomos creados directamente por la Constitución, como la Universidad, se deben integrar en la implementación estatal del Sistema Nacional Anticorrupción, a efecto de transparentar la correcta disposición de los recursos que se derivan del pago de los impuestos; que emitió las normas en ejercicio de sus facultades legales y en términos de lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución federal y de los tratados internacionales; que ningún órgano puede quedar al margen del nuevo sistema; que las normas no causan perjuicio alguno a la Universidad porque, finalmente, es auditada en términos de ley; que el juez interpretó indebidamente el artículo 108 constitucional; que se merman sus facultades legislativas con la decisión del juez y que la autonomía universitaria se refiere exclusivamente al aspecto académico.

Sin embargo, la Corte considera que las disposiciones relativas a la creación de un Órgano Interno de Control “que tiene como objeto diseñar, preparar y procesar la información que permita vigilar, evaluar y confirmar el cumplimiento de las funciones sustantivas y adjetivas de la Universidad” afecta el principio constitucional de autonomía universitaria, motivo suficiente para que se confirme la decisión del juez de distrito de otorgar el amparo solicitado.

Es así porque la reforma a la Constitución federal para crear el Sistema Nacional Anticorrupción busca que todo aquel que maneje recursos públicos, incluso un particular, será sujeto de fiscalización y control, a fin de evitar hechos de corrupción y de prevenir, detectar y sancionar las responsabilidades administrativas en que incurra. De allí que nadie que maneje recursos públicos está exento del nuevo sistema.

Acorde a tal sentido, el estado de Hidalgo reformó su texto constitucional. En dicha reforma se adicionaron dos párrafos al artículo 26, en uno de ellos se establece que “los organismos autónomos son entidades especializadas para la atención eficaz de funciones primarias y originarias del Estado, reconocidos en esta Constitución o en la Ley”, y en el segundo se precisa que la Constitución “reconoce como organismos autónomos a la Comisión de Derechos Humanos, el Instituto Estatal Electoral, el Tribunal Estatal Electoral y el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública Gubernamental y Protección de Datos Personales del Estado de Hidalgo”.

Por otra parte, de acuerdo al artículo 1o. de su ley orgánica, la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo es un organismo público, descentralizado y autónomo que recibe recursos públicos y, por tanto, es sujeto del Sistema Nacional Anticorrupción, como todo aquel que maneje dichos recursos, independientemente de los fines que persiga, o de que sea un particular, y ello sin dejar de lado que también recibe recursos privados y que este rubro de recursos no está sujeto a revisión, justamente porque no son recursos públicos.

No obstante, establece la ejecutoria, la Universidad no es un órgano constitucional autónomo, debido a que éstos sólo pueden estar creados en la Constitución y no en leyes secundarias —como característica esencial—, y esa institución no está incluida en los cuatro órganos que la Constitución local reconoce como tales y, por tanto, no tiene ese atributo, aun cuando la propia Constitución disponga más adelante que también serán órganos constitucionales autónomos los que la ley establezca, porque es criterio sostenido por el Alto Tribunal que una de las características esenciales de estos organismos es que están expresamente creados en la Constitución.

De tal suerte que, al no ser la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo un organismo público autónomo, no puede asimilarse a los que expresamente determina la norma constitucional local.

En otro orden de ideas, siguiendo con el análisis de cuestiones planteadas en la sentencia revisada y en el recurso, se plantearon argumentos respecto a la calidad de servidores públicos de los trabajadores de las universidades autónomas, como es el caso. La Sala determinó que ciertos trabajadores, con motivo de sus funciones y atendiendo al cargo que ejercen, pueden equipararse, e incluso ser funcionarios públicos en términos del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción. Pero no todo trabajador universitario tiene esa característica, pues no todos actúan por mandato de una norma general, sino que proceden en términos de los estatutos internos. Además, los trabajadores universitarios pueden desempeñar servicios profesionales de dos tipos: de carácter académico o administrativo, y dependiendo de ello realizan funciones totalmente diferentes, con características específicas y desvinculadas entre sí.

Así, la ejecutoria de mérito plantea que el hecho de que la autoridad pueda fiscalizar los recursos públicos que corresponden a la Universidad no atenta contra su autonomía y es acorde con los mandatos constitucionales.

Sin embargo, la forma en que el Congreso estatal implementó la manera en que habrá de fiscalizarse y controlarse los recursos públicos rebasa los fines del sistema y afecta la autonomía de la institución, puesto que se crea en su estructura la figura de un “Órgano Interno de Control”, que tiene como objeto diseñar, preparar y procesar la información que permita vigilar, evaluar y confirmar el cumplimiento de las funciones sustantivas y adjetivas de la Universidad y cuyo titular es nombrado por el Congreso del estado. Es decir, a través de este contralor “interno” se pretende vigilar el debido cumplimiento de todas las actividades de la Universidad, lo que trastoca su autonomía.

Parte del planeamiento es que toda entidad, empresa u organismo realiza dos tipos de funciones para la consecución de sus fines: sustantivas y adjetivas. Las primeras en relación directa con su objeto o giro; sustentan el propósito de la institución y constituyen la fuente de las demás actividades de su estructura. Las adjetivas no están vinculadas con el objeto o giro de la empresa o entidad, pero son necesarias para cumplir con él, pues le brindan soporte.

En el caso de las universidades públicas, sus funciones sustantivas son la docencia, la investigación científica y la vinculación universitaria. Las adjetivas incluyen, entre otras, recursos humanos, informática, recursos materiales, archivo, mantenimiento o tesorería, y aunque no guardan relación con su objeto directo, son necesarias para llevarlo a cabo. De allí que cuando el impugnado artículo 50 de la ley orgánica establece que “[e]l Órgano Interno de Control es el órgano oficial de fiscalización interna de la institución que tiene como objeto diseñar, preparar y procesar la información que permita vigilar, evaluar y confirmar el cumplimiento de las funciones sustantivas y adjetivas de la Universidad”, incluye las tres funciones que corresponden al objeto propio de esta institución y autoriza a que sean auditadas, lo que rebasa los fines del Sistema Nacional Anticorrupción, relativos al debido manejo de los recursos públicos.

En tales condiciones, en términos de los artículos 3o., fracción VIII, y 113 de la Constitución federal, debe existir un equilibrio que permita que el Estado realice adecuadamente las fiscalizaciones de recursos públicos a que se refiere el Sistema Nacional Anticorrupción y que, a su vez, conceda a las universidades públicas la potestad de ejercer la autonomía que les es inherente.

Considera la Segunda Sala que la autonomía universitaria y la implementación de un Sistema Nacional Anticorrupción deben convivir armónicamente en el mismo espacio de atribuciones y facultades que a cada órgano correspondan, a fin de cumplir puntualmente con los mandatos constitucionales; pero que en el caso particular, esto no se logra con la creación de un órgano al que se le faculta a revisar todas las actividades de la Universidad, tal como lo contemplan las normas impugnadas. Dichas razones permitieron concluir por unanimidad la concesión de amparo que hizo el juez de distrito.

Finalmente, se considera que la definición de estas directrices por parte de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación serán un precedente relevante para que las demás entidades federativas adecúen correctamente el sistema anticorrupción con el principio de autonomía universitaria, para salvaguardar ambos esquemas en concordancia con la constitucionalidad.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez