La primera declaratoria general de inconstitucionalidad a través del juicio de amparo

Publicado el 2 de abril de 2019

Carlos Martín Gómez Marinero
Licenciado en derecho y maestro en derecho constitucional y administrativo
por la Universidad Veracruzana,
carlosgomezmarinero@gmail.com
@carlos_marinero

En México, las declaraciones de inconstitucionalidad de disposiciones normativas se establecieron a partir de las reformas constitucionales del 31 diciembre de 1994 y 6 de junio de 2011, primero, en determinados supuestos de la controversia constitucional y en las acciones de inconstitucionalidad y, posteriormente, a través del amparo indirecto contra normas generales. En este último caso, el artículo 107, fracción II, tercer párrafo, de la Constitución federal estableció —en lo que interesa— lo siguiente:

Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.

En este contexto, el 12 y 14 de febrero del presente año, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en el expediente 6/2017, determinó por primera vez declarar la inconstitucionalidad, con efectos generales, de una norma jurídica a través del juicio de amparo. La declaratoria general de inconstitucionalidad tuvo como punto de partida la emisión de la jurisprudencia 2a./J. 167/2017 (10a.), aprobada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia el 29 de noviembre de 2017, en la que se determinó que la multa prevista en el artículo 298, inciso B, fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (el artículo preveía una multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por “otras violaciones” a esa Ley, así como a reglamentos, disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones) era excesiva y, por lo tanto, contraria a lo establecido en el artículo 22 de la Constitución federal (“quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado”).

El planteamiento central de los ministros en relación con el proyecto tuvo que ver, principalmente, con los alcances del escrutinio por parte Pleno respecto de la jurisprudencia que originó la declaratoria, es decir, para unos ministros debían debatirse las razones del criterio de la Segunda Sala (Norma Piña Hernández, Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena), mientras que para otros ministros la votación debía limitarse a estar o no de acuerdo con la mencionada jurisprudencia (Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Javier Laynez Potisek).

Para justificar la votación y pronunciamiento en la declaratoria, el ministro Gutiérrez Ortiz Mena precisó que si en la acción de inconstitucionalidad y en la controversia constitucional sólo el Pleno puede ver la inconstitucionalidad de una ley con la votación de ocho votos de los ministros, de un análisis sistemático de la Constitución, esa misma lógica estaría privando en este nuevo sistema; por lo tanto, sería el Pleno quien debiera decidir, con una calificación mayoritaria de ocho votos, como se requiere en los otros dos sistemas (versión taquigráfica de la sesión pública, 12 de febrero de 2019, p. 35).

En el contexto de la discusión se refirió el alcance que debería tener el artículo 234 de la Ley de Amparo en la parte relativa a que: “la declaratoria en ningún caso podrá modificar el sentido de la jurisprudencia que le da origen”, pues esa disposición pareciera limitante para la aprobación de la declaratoria de inconstitucionalidad. La ministra Margarita Luna Ramos señaló que se trataba de un error de la Ley de Amparo, puesto que se pueden variar las razones, pues si “se va a discutir el fondo y se llega a la conclusión de que es inconstitucional, pero las razones son distintas o son las mismas… éstas son las que le van a dar realmente consistencia y solidez —precisamente— a esta declaratoria de inconstitucionalidad” (versión taquigráfica de la sesión pública, 14 de febrero de 2019, p. 32). Igualmente, el ministro Alberto Pérez Dayán cuestionó hasta dónde podrían compartirse “las razones propias de la jurisprudencia, sin revivir el tema concreto que le dio” (versión taquigráfica de la sesión pública, 12 de febrero de 2019, p. 17).

A fin de cuentas, los ministros expresaron su opinión respecto del contenido de la jurisprudencia. La ministra Piña Hernández y los ministros Pardo Rebolledo y Alcántara Carrancá votaron en contra del proyecto por no compartir las razones de la jurisprudencia, la ministra precisaba que se debió analizar el sistema de multas en su totalidad; mientras que para los ministros no existía inconstitucionalidad por violación del artículo 22 constitucional (al preverse mínimos y máximos para la sanción). Los tres ministros, entonces, al retomar el debate se expresaron en contra de lo señalado por la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte.

Los restantes ocho ministros —Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González, Aguilar Morales, Medina Mora, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Zaldívar Lelo de Larrea—, más allá de compartir en sus términos lo señalado en la jurisprudencia, votaron a favor de la declaración de inconstitucionalidad, además de las razones de la multa excesiva, porque se trataba de un tipo en blanco que comprendía una serie amplia de conductas sin que atendiera a una racionalidad, pues conforme al sistema de sanciones de la ley esos tipos en blanco debieron partir del 000.1% (mula mínima) y no del 1%, pues ello implicaría una sanción distinta a la multa mínima que, en términos de la jurisprudencia de la Corte, es el único caso en que es innecesario individualizar la sanción.

En uno de los argumentos para aprobar la declaratoria el ministro Dayán, con apoyo en la exégesis, precisaba que la reforma de amparo de 2011 pretendió hacer trabajar al Congreso a partir del segundo precedente que emitiera el Poder Judicial federal en materia de inconstitucionalidad de normas, pues el aviso al órgano a partir del segundo presente se debía a que “quien presentó la iniciativa, tenía en mente que en la Ley de Amparo había ahora jurisprudencia por reiteración con tres precedentes, lo cual luego se cambió a cinco, sin considerar que se había dejado, desde la exposición de motivos, el segundo precedente congruente con el tercero” (versión taquigráfica de la sesión pública, 12 de febrero de 2019, p. 42).

La precisión del ministro Dayán es importante para destacar la importancia del aviso al órgano legislativo, motivo por el cual la jurisprudencia sería tan importante como los precedentes —en su conjunto—que la originaron, pues la vinculación o el diálogo con el órgano legislativo no se da con la emisión de la jurisprudencia, sino desde los precedentes. Por eso, para el ministro, la construcción de la figura se basa en las razones que existen detrás de cada decisión (versión taquigráfica de la sesión pública, 12 de febrero de 2019, pp. 44-45).

Por otra parte, en el Pleno se plantearon otros cuestionamientos, si bien accesorios al tema central, importantes para definir el procedimiento de la declaratoria: 1) el plazo de 90 días naturales o útiles que prevén la Constitución y la Ley de Amparo, y 2) los efectos de los alcances que tendría la votación —mayor o menor— de ocho votos en relación con la jurisprudencia que se discutiera en el Pleno de la Corte.

En primer lugar, el plazo de 90 días para atender el problema de inconstitucionalidad fue objeto de cuestionamiento, pues mientras el artículo 107, fracción II, de la Constitución federal se refiere a días naturales, el artículo 232 de la Ley de Amparo señala que —tratándose de órganos legislativos— el plazo “se computará dentro de los días útiles de los periodos ordinarios de sesiones”. En este sentido, si se consideraba el plazo de 90 días naturales para atender el problema de constitucionalidad, el plazo habría transcurrido entre el 1 de febrero y el 16 de marzo de 2018; en tanto que si se consideraban los días útiles —como se hizo en el proyecto— el plazo habría transcurrido entre el 1 de febrero y el 18 de octubre de 2018, existiendo una importante diferencia en los tiempos para atender el problema de inconstitucionalidad.

Por otra parte, en relación con los alcances que tendría la votación —mayor o menor de ocho votos— de la jurisprudencia que no proviniera del Pleno de la Suprema Corte —sino de alguna de sus salas—, se discutía si con el hecho de votar a favor de la declaratoria se estaría “avalando” un criterio que no se compartiera (nótese cómo la jurisprudencia dificultó la votación de la declaratoria). En este sentido, la ministra Luna Ramos cuestionaba si estar de acuerdo con que se declarase la inconstitucionalidad de una norma y, a la vez, pudiese implicar el aval del criterio o, incluso, si pudiese hablarse de “desestimación” de la declaratoria por no alcanzar una votación suficiente, aunque sí mayoritaria por parte del Pleno (versión taquigráfica de la sesión pública, 14 de febrero de 2019, p 31). En este sentido, la ministra Luna Ramos señalaba que se podrían actualizar los escenarios siguientes: 1) si la jurisprudencia no se avala por mayoría de votos, seis votos en contra, no habría declaratoria y podría quedar sin efectos la jurisprudencia (equivaldría a una contradicción de tesis resuelta en el Pleno); 2) mayoría a favor, pero no con los ocho votos que se necesitan para la mayoría calificada, se desestima la declaratoria y, en todo caso, prevalece la jurisprudencia para los sujetos obligados por jurisprudencia de Sala, y 3) se avala la jurisprudencia y se avala la declaratoria, en consecuencia, por ocho votos.

Además del problema que planteó la jurisprudencia como medio para la aprobación de la declaratoria, otros inconvenientes que se advierten son la exclusión de la materia tributaria —una de las principales causas de impugnación de inconstitucionalidad de normas en la vía del amparo— y la posibilidad de que la Corte no analice el contenido de una nueva disposición que expida el órgano legislativo. Respecto de esto último, el punto quinto del Acuerdo General 15/2013 del Pleno de la Suprema Corte que regula la declaratoria señala que “si antes de los 90 días contados a la notificación que se realice a la autoridad emisora de la norma general entra en vigor una nueva norma, el procedimiento de declaratoria se debe declarar sin materia”, lo que posibilita que se pueda expedir una norma con vicios de inconstitucionalidad similares y no se analice el tema, como ocurrió en el expediente 2/2016, en el que los ministros de la Corte reconocieron esta limitante (versión taquigráfica de la sesión pública, 23 de febrero de 2017, pp. 18-23 y 31-34).

En este orden de ideas, en casi ocho años de la implementación de la figura se han registrado quince expedientes, de los cuales cuatro fueron desechados por corresponder a la materia fiscal (el texto constitucional excluye —de la declaratoria— la materia tributaria); siete se encuentran en aviso al órgano legislativo (es decir, aún no se integran los cinco precedentes que se requieren para fijar jurisprudencia), y tres se declararon sin materia por haberse modificado la norma. Entre los casos pendientes de resolver que no han tenido la misma expeditez del tema de las multas en materia de telecomunicaciones se encuentra el de la inconstitucionalidad de la prohibición del matrimonio igualitario en las entidades federativas de Oaxaca, Sinaloa y Nuevo León, que tuvo sus primeros precedentes en 2013, 2016 y 2017, respectivamente, sin que —a la fecha— se haya integrado jurisprudencia del tema.

El debate en la Corte de este primer asunto podría ser histórico si —a partir de la experiencia— se reflexiona sobre la pertinencia de la jurisprudencia como instrumento ligado a la declaración general de inconstitucionalidad, pues las limitaciones de ésta se dan no sólo por las distintas razones que pudieren conllevar a la inconstitucionalidad de determinado precepto —sin que se reflejen en la tesis de jurisprudencia o en sus precedentes— sino por la lentitud para obtener la declaración de inconstitucionalidad de normas en la vía del amparo; ello —desde luego— si se considera que —dentro del modelo de revisión judicial de la legislación de los últimos años— un esquema con esas características constituye una solución a los inconvenientes del tradicional principio de relatividad de la sentencia de amparo.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez